國土空間規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展：當(dāng)剛性管控遇上發(fā)展的轉(zhuǎn)型要求，如何協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展的需求？

一、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律特點(diǎn)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展，往往是一個(gè)城市和區(qū)域的發(fā)展路引。城市發(fā)展的高度、區(qū)域發(fā)展的實(shí)力、對(duì)國內(nèi)外人口的吸引力、人民生活幸福指數(shù)和生活條件，大多是靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展來支撐的。產(chǎn)業(yè)發(fā)展為城市和區(qū)域提供了充足的外來養(yǎng)分，也是一個(gè)區(qū)域或城市發(fā)展的功能定位、戰(zhàn)略目標(biāo)之一。

1、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律

產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心引擎，是個(gè)漸進(jìn)的過程，一般都有個(gè)初期積累-提質(zhì)轉(zhuǎn)型-創(chuàng)新升級(jí)-鏈序集群等的過程，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人類社會(huì)的需求、技術(shù)、市場(chǎng)變化等息息相關(guān)。社會(huì)發(fā)展的不同階段，對(duì)產(chǎn)業(yè)要求的不同也導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)不斷升級(jí)、轉(zhuǎn)型的階段性特點(diǎn)，因而城市發(fā)展中對(duì)產(chǎn)業(yè)空間的規(guī)劃不能一觸而就。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展變化的規(guī)律來看，早期農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)再向服務(wù)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變，是產(chǎn)業(yè)梯度升級(jí)的一般規(guī)律。在這個(gè)過程中，由于不同產(chǎn)業(yè)附加值不同，就導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)不斷尋求新的梯度和新的空間。

 

早期工業(yè)化之前，城市對(duì)自然的依賴度仍較高，自然資源與地理優(yōu)勢(shì)成為城市空間的集聚點(diǎn)；到工業(yè)化早期，以勞動(dòng)密集型為主加速工業(yè)聚集，城市空間開始分區(qū)聚集，圍繞工業(yè)區(qū)域形成居住區(qū)及各類配套完善的城市職能。工業(yè)化后期，以高端制造業(yè)和發(fā)達(dá)的生產(chǎn)服務(wù)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系逐漸推動(dòng)城市多中心化發(fā)展。

2、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的主因

不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，發(fā)展條件和發(fā)展環(huán)境存在較大差異，使得地區(qū)間的發(fā)展差距不斷擴(kuò)大。從產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)濟(jì)屬性來看，附加值最高的環(huán)節(jié)往往在供應(yīng)鏈的兩端，即設(shè)計(jì)和銷售階段，也就是服務(wù)領(lǐng)域，處于曲線中端底部的制造環(huán)節(jié)附加值通常是最低的，這就是產(chǎn)業(yè)鏈微笑曲線。

 

因不同城市不同發(fā)展階段，積累的資源要素不同，因而總是在尋求更高產(chǎn)業(yè)利潤的過程中謀劃新的產(chǎn)業(yè)空間，為城市經(jīng)濟(jì)再度提升、持續(xù)增長尋求發(fā)展動(dòng)力。

3、當(dāng)前全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)

全球化趨勢(shì)下，因各地資源稟賦不同，生產(chǎn)效率不同，形成區(qū)域性全球產(chǎn)業(yè)分工，加快世界城市體系專業(yè)化,供應(yīng)鏈體系全球化，區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同化。

新工業(yè)革命推動(dòng)全球城市核心競(jìng)爭(zhēng)力變化,全球科創(chuàng)城市網(wǎng)絡(luò)逐漸形成。在微笑曲線的影響下，全球產(chǎn)業(yè)升級(jí)的趨勢(shì)從“產(chǎn)品輸出到資金輸出再到知識(shí)和文化輸出”轉(zhuǎn)變。城市之間的競(jìng)爭(zhēng)取決于產(chǎn)業(yè)續(xù)航力和科技創(chuàng)新力，順應(yīng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展范式的變革，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的新崛起。

二、國土空間規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重要性

1.國土空間規(guī)劃的剛性管控要求

國土空間規(guī)劃是將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合的一張藍(lán)圖，是注重保護(hù)與開發(fā)的管控性規(guī)劃。立足解決空間性規(guī)劃重疊沖突、規(guī)劃管控不足等問題，優(yōu)化配置供給側(cè)要素、服務(wù)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，著力提升城鄉(xiāng)空間發(fā)展、城市品質(zhì)提升和生態(tài)文明建設(shè)。

國土空間規(guī)劃規(guī)劃的本質(zhì)是對(duì)未來的導(dǎo)向性和調(diào)控性。在市場(chǎng)環(huán)境條件下，未來所包含國土空間開發(fā)利用的內(nèi)容和規(guī)模，總是隨著時(shí)間和空間的變化而不斷變化，尤其是隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化進(jìn)程的快速推進(jìn)，顯得極其復(fù)雜。

2.產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對(duì)國土空間用地的影響

國土空間管治是區(qū)域有序發(fā)展的基本保障，國土空間規(guī)劃除了要合理安排各專項(xiàng)規(guī)劃（產(chǎn)業(yè)、交通、能源、水利、生態(tài)）對(duì)空間需求的布局，特別是對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，要提出合理的空間需求和布局格局。

產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，也是國土空間規(guī)劃的重要出發(fā)點(diǎn)、支撐點(diǎn)和著力點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)建設(shè)是貫穿國土空間規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展的重要議題。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃重在結(jié)合不同區(qū)域功能定位，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)與整合，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃使國土空間剛性管控從平面布局轉(zhuǎn)向各種發(fā)展要素的空間合理配置。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，某種程度上可以看做是集合城市發(fā)展的多個(gè)要素基礎(chǔ)上對(duì)國土空間用地結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，或動(dòng)態(tài)調(diào)整。不同區(qū)域不同階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)空間結(jié)構(gòu)的需求不同。工業(yè)化初期，勞動(dòng)密集型制造業(yè)需要集群化布局，以園區(qū)承載方式節(jié)約運(yùn)輸成本和公共配套管理成本。工業(yè)化中后期，隨著技術(shù)對(duì)工業(yè)融入和支撐，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多元化促使城市發(fā)展出現(xiàn)產(chǎn)城融合，產(chǎn)業(yè)用地與城市功能空間的界限逐漸越來越模糊，業(yè)態(tài)的多元化也形成多種資源互相支撐的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。所以產(chǎn)業(yè)發(fā)展是區(qū)域未來戰(zhàn)略的重要載體，也是國土空間塑型的核心要素。

3.產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的關(guān)系

國土空間規(guī)劃和資源的組織管理，核心問題是要理解區(qū)域的戰(zhàn)略利益與規(guī)劃管控的合理性。國土空間規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃的關(guān)系，就是要根據(jù)區(qū)域利益最大化的目標(biāo)，選擇出具有戰(zhàn)略性價(jià)值的空間區(qū)位，最大限度減少區(qū)域要素優(yōu)化的交易成本，合理塑造產(chǎn)業(yè)空間增強(qiáng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力與競(jìng)爭(zhēng)力。

目前我國正在加速建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的制造強(qiáng)國，一方面受信息技術(shù)和高新技術(shù)對(duì)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的影響，城市產(chǎn)業(yè)空間資源需求將更加多元化、多變化，對(duì)國土空間的利用提出更多的要求。另一方面高質(zhì)量發(fā)展背景下規(guī)劃的目標(biāo)體系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)序及空間布局指引、存量產(chǎn)業(yè)用地及增量用地結(jié)構(gòu)、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和平臺(tái)建設(shè)、新型產(chǎn)業(yè)需要的基礎(chǔ)設(shè)施及新基建等建設(shè)布局，是產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃的重要支撐，也都需要國土空間來承載和協(xié)調(diào)。

 

如何有效銜接國土空間規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，是目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃需要思考的重點(diǎn)。國土空間規(guī)劃以空間資源的統(tǒng)籌利用為核心，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作為專項(xiàng)規(guī)劃要遵循國土空間規(guī)劃，不得違背國土空間規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容（三區(qū)三線），在國土空間規(guī)劃中，最大限度實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的有效聯(lián)動(dòng)。

加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地與國土空間規(guī)劃的聯(lián)動(dòng)，應(yīng)在保證城市發(fā)展方向指引的前提下，盡可能細(xì)化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的落地性內(nèi)容，做到“定位、定量、定圖，定功能、定產(chǎn)業(yè)、定機(jī)制”，融合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃需求與國土空間包容性，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對(duì)國土空間規(guī)劃的有效支撐。