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常州高新區(qū):探尋“多規(guī)融合”新路徑 形成“一張藍(lán)圖”

來(lái)源:未知 日期:2015-12-01 點(diǎn)擊:

  孟河鎮(zhèn)東部的沿江地區(qū),這里有較好地引入長(zhǎng)江水源進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖的優(yōu)越條件,地理優(yōu)勢(shì)十分明顯,所以在農(nóng)業(yè)規(guī)劃中,該地區(qū)被農(nóng)業(yè)部門規(guī)劃為水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū),且在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中被定義為“最美水鄉(xiāng)”。然而,在目前的土地利用總體規(guī)劃中,該地區(qū)大部分地塊規(guī)劃為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),依據(jù)基本農(nóng)田保護(hù)條例,不得挖塘養(yǎng)魚和發(fā)展林果業(yè)。因此,該區(qū)域的農(nóng)戶面臨著這樣的困惑:一方面,農(nóng)業(yè)部門扶持鼓勵(lì)其發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè);另一方面,國(guó)土資源部門則從基本農(nóng)田保護(hù)的角度禁止其從事水產(chǎn)養(yǎng)殖,這不僅造成了國(guó)土資源部門和農(nóng)業(yè)部門在管理方向上出現(xiàn)了分歧和不便,更造成了對(duì)先天地理優(yōu)勢(shì)資源的浪費(fèi)。
  
  由于規(guī)出多門,在絕大部分地區(qū)的規(guī)劃實(shí)踐中,各規(guī)劃之間各有側(cè)重,在具體實(shí)施過(guò)程中,部門之間缺乏有效溝通,同一區(qū)域內(nèi)部規(guī)劃之間存在矛盾和指導(dǎo)失衡。這樣一來(lái),規(guī)劃互相“打架”的情形常有發(fā)生,城市建設(shè)經(jīng)常陷入發(fā)展與生態(tài)保護(hù)顧此失彼的怪圈。因此,將發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保等多種規(guī)劃統(tǒng)籌并整合起來(lái),“多規(guī)合一”,迫在眉睫。
  
  2014年5月,江蘇省國(guó)土資源廳確定常州市新北區(qū)為“多規(guī)合一”試點(diǎn)區(qū)域。此外,常州市委、市政府2014年1號(hào)文件(《關(guān)于深化農(nóng)村改革、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化三年行動(dòng)計(jì)劃(2014-2016年)》),也明確新北區(qū)作為全市的“多規(guī)合一”試點(diǎn)區(qū)縣。2014年6月,新北區(qū)正式開(kāi)始實(shí)踐探索面向“新型城鎮(zhèn)化”的“多規(guī)合一”工作,一張統(tǒng)籌規(guī)劃全區(qū)發(fā)展的新藍(lán)圖就此鋪開(kāi)。
  
  土地規(guī)劃VS城鄉(xiāng)規(guī)劃
  
  布局圖斑差異1522處,找準(zhǔn)病灶對(duì)癥下藥

  
  2013年4月,《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn); 2012年2月和2013年8月,覆蓋新北區(qū)的《常州市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)》和《常州市城市總體規(guī)劃(2011-2020年)》也相繼獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),這些都為新北區(qū)空間發(fā)展提供了有力支持。
  
  “這些規(guī)劃,為我們城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、有效推進(jìn)‘多規(guī)合一’試點(diǎn)工作提供了前所未有的機(jī)遇,同樣,我們?cè)谕恋乩梅矫嬉裁媾R著嚴(yán)峻的形勢(shì)和挑戰(zhàn)。”常州市國(guó)土資源局新北分局局長(zhǎng)管衛(wèi)忠說(shuō)。
  
  相關(guān)調(diào)研資料顯示,隨著常州市“北部新城”發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施,新北區(qū)城市化進(jìn)程進(jìn)一步加快,各類各業(yè)用地需求將明顯加大,這將給新北區(qū)的建設(shè)用地供給造成前所未有的壓力。此外,新北區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌利用也是任重道遠(yuǎn)。目前,新北區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局不夠緊湊,功能劃分不夠明確,部分建制鎮(zhèn)用地布局未能跟上各鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的步伐;農(nóng)村居民點(diǎn)分布不夠集中,人均居民點(diǎn)面積偏高;工礦用地快速擴(kuò)張,需要有效整合;各鎮(zhèn)(街道)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能有效滿足發(fā)展需要,這些都是擺在新北區(qū)國(guó)土資源部門面前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,需要通過(guò)“多規(guī)合一”工作來(lái)調(diào)整、消化。
  
  通過(guò)開(kāi)展多規(guī)差異分析發(fā)現(xiàn),新北區(qū)“多規(guī)”差異的核心關(guān)鍵在土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間,主要體現(xiàn)在中心城區(qū)范圍劃定、空間管制區(qū)分劃定、用地分類標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局等方面。
  
  “規(guī)劃目的、基礎(chǔ)資料、規(guī)劃時(shí)序、建設(shè)用地規(guī)模、建設(shè)用地管制是主要存在的幾種差異內(nèi)容。”西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院的講師、博士研究生陳偉近年來(lái)一直致力于新北區(qū)關(guān)于“多規(guī)合一”試點(diǎn)的相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)工作,他說(shuō),“拿規(guī)劃時(shí)序差異來(lái)說(shuō),不同的規(guī)劃之間的規(guī)劃基期年和規(guī)劃時(shí)限、近期規(guī)劃時(shí)間和遠(yuǎn)期規(guī)劃時(shí)間等都存在不一致的問(wèn)題,因此,我們要解決這個(gè)問(wèn)題,就要設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃基期年和規(guī)劃時(shí)限,明確規(guī)劃的各個(gè)不同規(guī)劃階段。”
  
  對(duì)于為什么會(huì)產(chǎn)生各種各樣的差異,駐點(diǎn)新北區(qū)調(diào)研的南京大學(xué)課題研究小組給出了他們的答案。“不同規(guī)劃中的土地分類有各自的標(biāo)準(zhǔn),這些標(biāo)準(zhǔn)在分類體系、內(nèi)涵、名稱上不盡相同。”課題組黃秋昊副教授解釋道。土地利用總體規(guī)劃將用地分為3大類、10個(gè)二級(jí)類,但城市總體規(guī)劃將用地分為10大類、46中類、73小類。在這兩種用地標(biāo)準(zhǔn)中,同一名稱或者相似名稱的地類含義大不相同。例如:土地利用總體規(guī)劃中的水庫(kù)水面和水工建筑用地與城鄉(xiāng)規(guī)劃中的水庫(kù)和防洪用地的對(duì)應(yīng)關(guān)系,按土地利用總體規(guī)劃,水庫(kù)水面列入建設(shè)用地范疇;而按城鄉(xiāng)規(guī)劃,水庫(kù)則列入非建設(shè)用地范疇。這一差異,是導(dǎo)致不同規(guī)劃之間差異的重要原因之一。
  
  為了讓記者更清楚地了解新北區(qū)多規(guī)之間差異的布局,新北分局耕保規(guī)劃科副科長(zhǎng)丁國(guó)松給記者展示了新北區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃中城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局差異圖,讓記者有了更為直觀的認(rèn)識(shí)。
  
  “土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)中心城區(qū)的認(rèn)識(shí)是不同的。”丁國(guó)松指著圖對(duì)記者說(shuō)。“你看,土地規(guī)劃確定新北區(qū)中心城區(qū)范圍是按照行政區(qū)來(lái)劃分的,中心城區(qū)包括三井、河海、龍虎塘3個(gè)街道以及薛家鎮(zhèn)、新橋鎮(zhèn)2個(gè)鎮(zhèn),面積約106.05平方公里。而城鄉(xiāng)規(guī)劃確定新北區(qū)中心城區(qū)范圍卻是根據(jù)建設(shè)用地的具體布局來(lái)確定的,因此范圍為德勝河以東、滬寧高速以南地區(qū),面積約247平方公里。”
  
  新北分局將城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)行了疊合分析,選出了城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的重疊區(qū)域,并統(tǒng)計(jì)了他們的分布以及斑塊數(shù)量、面積、權(quán)屬和具體用途。得出的結(jié)論令人吃驚:布局圖斑差異1522處,圖斑面積約4488.89公頃。
  
  “我們對(duì)這兩個(gè)規(guī)劃的建設(shè)用地空間布局進(jìn)行了詳細(xì)分析,確定了他們之間空間布局差異區(qū)域的規(guī)模、位置和圖斑。對(duì)于其他規(guī)劃我們同樣進(jìn)行了相應(yīng)的分析,這也就找到了問(wèn)題的癥結(jié)所在,我們也就能對(duì)癥下藥了。”丁國(guó)松說(shuō)。
  
  農(nóng)業(yè)規(guī)劃VS土地規(guī)劃
  
  因地制宜求出路,不讓百姓左右為難

  
  農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的融合發(fā)展,是新北區(qū)在“多規(guī)合一”試點(diǎn)中結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際提出的又一要求。
  
  新北區(qū)耕地保護(hù)任務(wù)艱巨。管衛(wèi)忠不無(wú)擔(dān)憂地說(shuō):“我區(qū)后備資源相對(duì)匱乏,有限的廢棄工礦地復(fù)墾與農(nóng)村居民點(diǎn)整理是全區(qū)耕地補(bǔ)充的潛在資源。當(dāng)前新形勢(shì)下,城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加速不可避免的要占用一定數(shù)量的耕地,農(nóng)業(yè)多元化發(fā)展和生態(tài)建設(shè)也需要調(diào)整部分耕地。更為重要的是,由于耕地后備資源有限,新北區(qū)的基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)同樣面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。”
  
  依據(jù)現(xiàn)有土地利用規(guī)劃,新北區(qū)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積為59.7平方公里,主要分布于新北區(qū)建成外圍的區(qū)域。南京大學(xué)課題研究小組在分析現(xiàn)狀耕地特點(diǎn)的基礎(chǔ)上,將不同土地利用類型賦予不同的阻力值,運(yùn)用最小累計(jì)阻力模型,找出耕地適應(yīng)性的分區(qū)閾值,并據(jù)此劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)線。他們的分析數(shù)據(jù)表明,新北區(qū)耕地形態(tài)破碎,斑塊面積差異較大。
  
  根據(jù)確定的劃定閾值,新北分局在空間上確定了永久基本農(nóng)田的保護(hù)線區(qū)域。“這一片9303.24公頃的永久基本農(nóng)田保護(hù)線范圍,占研究區(qū)域總面積的18.25%,主要是耕地的集中區(qū)域,耕地形態(tài)較好、連片度高、單個(gè)耕地斑塊較大。”黃秋昊指著新北區(qū)永久基本農(nóng)田保護(hù)體系分布圖對(duì)記者說(shuō)。在他的課題組看來(lái),利用最小阻力模型的方法,可以為快速城鎮(zhèn)化區(qū)域耕地的合理布局提供參考。
  
  而長(zhǎng)期工作在基層第一線,每天都在田間地頭與土地、農(nóng)田打交道的孟河中心國(guó)土資源所副所長(zhǎng)張菲飛在談到“多規(guī)合一”時(shí),更關(guān)注的是如何通過(guò)其來(lái)解決工作實(shí)踐中遇到的突出矛盾問(wèn)題。
  
  孟河鎮(zhèn)是新北區(qū)非中心城區(qū)永久基本農(nóng)田的主要分布地,這些農(nóng)田多集中在中心鎮(zhèn)區(qū)周圍,分布較為均勻,并且鎮(zhèn)西側(cè)的永久基本農(nóng)田在空間上相連,集中成片,所占比重在新北區(qū)各鎮(zhèn)(街道)中最高。在張菲飛看來(lái),劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)線區(qū)域可有效減緩快速城鎮(zhèn)化大都市邊緣地區(qū)建設(shè)活動(dòng)對(duì)耕地的占用,是耕地保護(hù)的重要有效手段。但是在基本農(nóng)田保護(hù)方面來(lái)說(shuō),由于農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間存在的差異,在開(kāi)展具體工作時(shí)還存在很多困惑,如文章開(kāi)頭所述例子。農(nóng)業(yè)和國(guó)土到底哪家說(shuō)了算?群眾的呼聲是希望農(nóng)業(yè)和國(guó)土部門能夠統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一口徑,不要讓老百姓左右為難。
  
  對(duì)此,張菲飛也道出了自己工作中的難處。“發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的利潤(rùn)肯定遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)種糧收入,可是作為基層的土地主管部門,嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田是我們的職責(zé)所在。遇到這種情況,我們也只能對(duì)他們說(shuō)‘不’。”張菲飛無(wú)奈地說(shuō)。“我們基層希望通過(guò)這次‘多規(guī)合一’試點(diǎn)工作,能因地制宜地結(jié)合孟河鎮(zhèn)的實(shí)際,消除這種規(guī)劃上的差異,讓老百姓地有所種、水有所養(yǎng)。”
  
  打破壁壘VS融合差異
  
  試點(diǎn)工作有據(jù)可循,階段性成果初顯現(xiàn)
  

  “‘多規(guī)合一’工作的核心就是應(yīng)對(duì)資源緊張的形勢(shì)需求。”高新區(qū)管委會(huì)副主任陸建華說(shuō)。“在開(kāi)展試點(diǎn)工作時(shí),我們始終圍繞城市發(fā)展的階段性需求和總體發(fā)展目標(biāo),把實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)化與布局調(diào)整并舉、政策完善與管理創(chuàng)新相結(jié)合,確保‘多規(guī)’在用地規(guī)模、發(fā)展時(shí)序上保持銜接,也只有這樣,才能保證新北區(qū)實(shí)現(xiàn)土地資源由粗放、單向型向集約、循環(huán)型轉(zhuǎn)變。”
  
  改革才是出路。針對(duì)規(guī)劃的多樣性,如何針對(duì)當(dāng)前現(xiàn)狀,結(jié)合新北區(qū)實(shí)際,尋找融合和協(xié)調(diào)不同規(guī)劃的途徑,擺在了新北區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)單位的面前,而組織牽頭的重?fù)?dān)自然落在了常州市國(guó)土資源局新北分局的肩上。
  
  “作為一項(xiàng)全新的工作,我們自身并沒(méi)有理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),摸著石頭過(guò)河肯定是常態(tài)。”管衛(wèi)忠說(shuō)。為了確保“多規(guī)合一”工作少走彎路、準(zhǔn)確定位、找準(zhǔn)方向,新北區(qū)“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組先后4次南下,前往重慶、武漢、廣州、深圳等地開(kāi)展專題學(xué)習(xí)和研究,取真經(jīng)、拓視野、謀思路。同時(shí)聘請(qǐng)中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院規(guī)劃所、江蘇省土地勘測(cè)規(guī)劃院、廣州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院等國(guó)內(nèi)“多規(guī)合一”權(quán)威機(jī)構(gòu)專家組成咨詢班子,為新北區(qū)的試點(diǎn)工作積極出謀劃策。此外,常州市規(guī)劃設(shè)計(jì)院和南京大學(xué)還擔(dān)任了技術(shù)編制工作,建立了每周工作例會(huì)制度,為穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)工作提供了有力的技術(shù)支撐和保證。
  
  有了這些堅(jiān)強(qiáng)后盾,新北區(qū)的“多規(guī)合一”之路就此展開(kāi)了。去年8月份,《常州市新北區(qū)“多規(guī)合一”工作方案》出爐,明確以土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃合一為重點(diǎn),融合農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃,建立科學(xué)規(guī)劃體系,形成統(tǒng)一的“多規(guī)合一”土地分類標(biāo)準(zhǔn),劃定“城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)紅線”,探索“多規(guī)合一”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
  
  “現(xiàn)在,我們編制了《‘多規(guī)合一’技術(shù)規(guī)定》等5套規(guī)劃文本,完成了五線管控專題研究報(bào)告,并對(duì)耕地與生態(tài)空間保護(hù)、城市綠地布局調(diào)整、空間規(guī)劃相關(guān)法規(guī)政策進(jìn)行了系統(tǒng)研究,拿出了一整套符合新北區(qū)發(fā)展實(shí)際、切實(shí)可行的系統(tǒng)文件,讓試點(diǎn)工作做到了有據(jù)可循、有章可依。”管衛(wèi)忠說(shuō)。
  
  目前,新北區(qū)已經(jīng)完成了“多規(guī)合一”階段性成果,并于11月18日將成果資料上報(bào)省國(guó)土資源廳論證,試點(diǎn)的腳步走在了江蘇省前列,為全省其他區(qū)縣開(kāi)展相關(guān)試點(diǎn)工作提供了有益借鑒。通過(guò)“多規(guī)合一”,新北區(qū)初步協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃和城市利用規(guī)劃差異圖斑15.85平方公里,縮小城市規(guī)模28.50平方公里;探索建立了新北區(qū)多規(guī)管理規(guī)定,明確新北區(qū)“多規(guī)合一”各類控制線的管控要求和動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。同時(shí),通過(guò)“多規(guī)合一”,新北區(qū)打破了“多規(guī)”壁壘,融合了“多規(guī)”差異,促進(jìn)了經(jīng)發(fā)、國(guó)土、規(guī)劃、農(nóng)林、環(huán)保等部門的交流互動(dòng),構(gòu)建起了相互聯(lián)動(dòng)、多方協(xié)調(diào)、無(wú)縫對(duì)接的新型部門協(xié)調(diào)機(jī)制。
  
  10月28日,江蘇省國(guó)土資源廳副廳長(zhǎng)李如海在常州調(diào)研時(shí),對(duì)新北區(qū)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作給予充分肯定。他指出,“多規(guī)合一”要達(dá)到“堅(jiān)守底線、劃定三線,重在協(xié)調(diào)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),空間重構(gòu)、促進(jìn)發(fā)展”的目標(biāo),要高站位認(rèn)知規(guī)劃,切實(shí)領(lǐng)會(huì)“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益,規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi),規(guī)劃折騰是最大的忌諱”的精神;要高標(biāo)準(zhǔn)編制規(guī)劃,積極貫徹落實(shí)節(jié)約集約利用土地的要求,并在不同階段分別從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、增量規(guī)模和流量規(guī)模等方面體現(xiàn)規(guī)劃的減量化;要高自覺(jué)實(shí)施規(guī)劃,充分發(fā)揮相關(guān)規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)作用。


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常州高新區(qū):探尋“多規(guī)融合”新路徑 形成“一張藍(lán)圖”

2015-12-01 來(lái)源:未知 點(diǎn)擊:

  孟河鎮(zhèn)東部的沿江地區(qū),這里有較好地引入長(zhǎng)江水源進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖的優(yōu)越條件,地理優(yōu)勢(shì)十分明顯,所以在農(nóng)業(yè)規(guī)劃中,該地區(qū)被農(nóng)業(yè)部門規(guī)劃為水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū),且在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中被定義為“最美水鄉(xiāng)”。然而,在目前的土地利用總體規(guī)劃中,該地區(qū)大部分地塊規(guī)劃為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),依據(jù)基本農(nóng)田保護(hù)條例,不得挖塘養(yǎng)魚和發(fā)展林果業(yè)。因此,該區(qū)域的農(nóng)戶面臨著這樣的困惑:一方面,農(nóng)業(yè)部門扶持鼓勵(lì)其發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè);另一方面,國(guó)土資源部門則從基本農(nóng)田保護(hù)的角度禁止其從事水產(chǎn)養(yǎng)殖,這不僅造成了國(guó)土資源部門和農(nóng)業(yè)部門在管理方向上出現(xiàn)了分歧和不便,更造成了對(duì)先天地理優(yōu)勢(shì)資源的浪費(fèi)。
  
  由于規(guī)出多門,在絕大部分地區(qū)的規(guī)劃實(shí)踐中,各規(guī)劃之間各有側(cè)重,在具體實(shí)施過(guò)程中,部門之間缺乏有效溝通,同一區(qū)域內(nèi)部規(guī)劃之間存在矛盾和指導(dǎo)失衡。這樣一來(lái),規(guī)劃互相“打架”的情形常有發(fā)生,城市建設(shè)經(jīng)常陷入發(fā)展與生態(tài)保護(hù)顧此失彼的怪圈。因此,將發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保等多種規(guī)劃統(tǒng)籌并整合起來(lái),“多規(guī)合一”,迫在眉睫。
  
  2014年5月,江蘇省國(guó)土資源廳確定常州市新北區(qū)為“多規(guī)合一”試點(diǎn)區(qū)域。此外,常州市委、市政府2014年1號(hào)文件(《關(guān)于深化農(nóng)村改革、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化三年行動(dòng)計(jì)劃(2014-2016年)》),也明確新北區(qū)作為全市的“多規(guī)合一”試點(diǎn)區(qū)縣。2014年6月,新北區(qū)正式開(kāi)始實(shí)踐探索面向“新型城鎮(zhèn)化”的“多規(guī)合一”工作,一張統(tǒng)籌規(guī)劃全區(qū)發(fā)展的新藍(lán)圖就此鋪開(kāi)。
  
  土地規(guī)劃VS城鄉(xiāng)規(guī)劃
  
  布局圖斑差異1522處,找準(zhǔn)病灶對(duì)癥下藥

  
  2013年4月,《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn); 2012年2月和2013年8月,覆蓋新北區(qū)的《常州市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)》和《常州市城市總體規(guī)劃(2011-2020年)》也相繼獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),這些都為新北區(qū)空間發(fā)展提供了有力支持。
  
  “這些規(guī)劃,為我們城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、有效推進(jìn)‘多規(guī)合一’試點(diǎn)工作提供了前所未有的機(jī)遇,同樣,我們?cè)谕恋乩梅矫嬉裁媾R著嚴(yán)峻的形勢(shì)和挑戰(zhàn)。”常州市國(guó)土資源局新北分局局長(zhǎng)管衛(wèi)忠說(shuō)。
  
  相關(guān)調(diào)研資料顯示,隨著常州市“北部新城”發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施,新北區(qū)城市化進(jìn)程進(jìn)一步加快,各類各業(yè)用地需求將明顯加大,這將給新北區(qū)的建設(shè)用地供給造成前所未有的壓力。此外,新北區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌利用也是任重道遠(yuǎn)。目前,新北區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局不夠緊湊,功能劃分不夠明確,部分建制鎮(zhèn)用地布局未能跟上各鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的步伐;農(nóng)村居民點(diǎn)分布不夠集中,人均居民點(diǎn)面積偏高;工礦用地快速擴(kuò)張,需要有效整合;各鎮(zhèn)(街道)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能有效滿足發(fā)展需要,這些都是擺在新北區(qū)國(guó)土資源部門面前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,需要通過(guò)“多規(guī)合一”工作來(lái)調(diào)整、消化。
  
  通過(guò)開(kāi)展多規(guī)差異分析發(fā)現(xiàn),新北區(qū)“多規(guī)”差異的核心關(guān)鍵在土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間,主要體現(xiàn)在中心城區(qū)范圍劃定、空間管制區(qū)分劃定、用地分類標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局等方面。
  
  “規(guī)劃目的、基礎(chǔ)資料、規(guī)劃時(shí)序、建設(shè)用地規(guī)模、建設(shè)用地管制是主要存在的幾種差異內(nèi)容。”西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院的講師、博士研究生陳偉近年來(lái)一直致力于新北區(qū)關(guān)于“多規(guī)合一”試點(diǎn)的相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)工作,他說(shuō),“拿規(guī)劃時(shí)序差異來(lái)說(shuō),不同的規(guī)劃之間的規(guī)劃基期年和規(guī)劃時(shí)限、近期規(guī)劃時(shí)間和遠(yuǎn)期規(guī)劃時(shí)間等都存在不一致的問(wèn)題,因此,我們要解決這個(gè)問(wèn)題,就要設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃基期年和規(guī)劃時(shí)限,明確規(guī)劃的各個(gè)不同規(guī)劃階段。”
  
  對(duì)于為什么會(huì)產(chǎn)生各種各樣的差異,駐點(diǎn)新北區(qū)調(diào)研的南京大學(xué)課題研究小組給出了他們的答案。“不同規(guī)劃中的土地分類有各自的標(biāo)準(zhǔn),這些標(biāo)準(zhǔn)在分類體系、內(nèi)涵、名稱上不盡相同。”課題組黃秋昊副教授解釋道。土地利用總體規(guī)劃將用地分為3大類、10個(gè)二級(jí)類,但城市總體規(guī)劃將用地分為10大類、46中類、73小類。在這兩種用地標(biāo)準(zhǔn)中,同一名稱或者相似名稱的地類含義大不相同。例如:土地利用總體規(guī)劃中的水庫(kù)水面和水工建筑用地與城鄉(xiāng)規(guī)劃中的水庫(kù)和防洪用地的對(duì)應(yīng)關(guān)系,按土地利用總體規(guī)劃,水庫(kù)水面列入建設(shè)用地范疇;而按城鄉(xiāng)規(guī)劃,水庫(kù)則列入非建設(shè)用地范疇。這一差異,是導(dǎo)致不同規(guī)劃之間差異的重要原因之一。
  
  為了讓記者更清楚地了解新北區(qū)多規(guī)之間差異的布局,新北分局耕保規(guī)劃科副科長(zhǎng)丁國(guó)松給記者展示了新北區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃中城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局差異圖,讓記者有了更為直觀的認(rèn)識(shí)。
  
  “土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)中心城區(qū)的認(rèn)識(shí)是不同的。”丁國(guó)松指著圖對(duì)記者說(shuō)。“你看,土地規(guī)劃確定新北區(qū)中心城區(qū)范圍是按照行政區(qū)來(lái)劃分的,中心城區(qū)包括三井、河海、龍虎塘3個(gè)街道以及薛家鎮(zhèn)、新橋鎮(zhèn)2個(gè)鎮(zhèn),面積約106.05平方公里。而城鄉(xiāng)規(guī)劃確定新北區(qū)中心城區(qū)范圍卻是根據(jù)建設(shè)用地的具體布局來(lái)確定的,因此范圍為德勝河以東、滬寧高速以南地區(qū),面積約247平方公里。”
  
  新北分局將城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)行了疊合分析,選出了城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的重疊區(qū)域,并統(tǒng)計(jì)了他們的分布以及斑塊數(shù)量、面積、權(quán)屬和具體用途。得出的結(jié)論令人吃驚:布局圖斑差異1522處,圖斑面積約4488.89公頃。
  
  “我們對(duì)這兩個(gè)規(guī)劃的建設(shè)用地空間布局進(jìn)行了詳細(xì)分析,確定了他們之間空間布局差異區(qū)域的規(guī)模、位置和圖斑。對(duì)于其他規(guī)劃我們同樣進(jìn)行了相應(yīng)的分析,這也就找到了問(wèn)題的癥結(jié)所在,我們也就能對(duì)癥下藥了。”丁國(guó)松說(shuō)。
  
  農(nóng)業(yè)規(guī)劃VS土地規(guī)劃
  
  因地制宜求出路,不讓百姓左右為難

  
  農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的融合發(fā)展,是新北區(qū)在“多規(guī)合一”試點(diǎn)中結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際提出的又一要求。
  
  新北區(qū)耕地保護(hù)任務(wù)艱巨。管衛(wèi)忠不無(wú)擔(dān)憂地說(shuō):“我區(qū)后備資源相對(duì)匱乏,有限的廢棄工礦地復(fù)墾與農(nóng)村居民點(diǎn)整理是全區(qū)耕地補(bǔ)充的潛在資源。當(dāng)前新形勢(shì)下,城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加速不可避免的要占用一定數(shù)量的耕地,農(nóng)業(yè)多元化發(fā)展和生態(tài)建設(shè)也需要調(diào)整部分耕地。更為重要的是,由于耕地后備資源有限,新北區(qū)的基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)同樣面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。”
  
  依據(jù)現(xiàn)有土地利用規(guī)劃,新北區(qū)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積為59.7平方公里,主要分布于新北區(qū)建成外圍的區(qū)域。南京大學(xué)課題研究小組在分析現(xiàn)狀耕地特點(diǎn)的基礎(chǔ)上,將不同土地利用類型賦予不同的阻力值,運(yùn)用最小累計(jì)阻力模型,找出耕地適應(yīng)性的分區(qū)閾值,并據(jù)此劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)線。他們的分析數(shù)據(jù)表明,新北區(qū)耕地形態(tài)破碎,斑塊面積差異較大。
  
  根據(jù)確定的劃定閾值,新北分局在空間上確定了永久基本農(nóng)田的保護(hù)線區(qū)域。“這一片9303.24公頃的永久基本農(nóng)田保護(hù)線范圍,占研究區(qū)域總面積的18.25%,主要是耕地的集中區(qū)域,耕地形態(tài)較好、連片度高、單個(gè)耕地斑塊較大。”黃秋昊指著新北區(qū)永久基本農(nóng)田保護(hù)體系分布圖對(duì)記者說(shuō)。在他的課題組看來(lái),利用最小阻力模型的方法,可以為快速城鎮(zhèn)化區(qū)域耕地的合理布局提供參考。
  
  而長(zhǎng)期工作在基層第一線,每天都在田間地頭與土地、農(nóng)田打交道的孟河中心國(guó)土資源所副所長(zhǎng)張菲飛在談到“多規(guī)合一”時(shí),更關(guān)注的是如何通過(guò)其來(lái)解決工作實(shí)踐中遇到的突出矛盾問(wèn)題。
  
  孟河鎮(zhèn)是新北區(qū)非中心城區(qū)永久基本農(nóng)田的主要分布地,這些農(nóng)田多集中在中心鎮(zhèn)區(qū)周圍,分布較為均勻,并且鎮(zhèn)西側(cè)的永久基本農(nóng)田在空間上相連,集中成片,所占比重在新北區(qū)各鎮(zhèn)(街道)中最高。在張菲飛看來(lái),劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)線區(qū)域可有效減緩快速城鎮(zhèn)化大都市邊緣地區(qū)建設(shè)活動(dòng)對(duì)耕地的占用,是耕地保護(hù)的重要有效手段。但是在基本農(nóng)田保護(hù)方面來(lái)說(shuō),由于農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間存在的差異,在開(kāi)展具體工作時(shí)還存在很多困惑,如文章開(kāi)頭所述例子。農(nóng)業(yè)和國(guó)土到底哪家說(shuō)了算?群眾的呼聲是希望農(nóng)業(yè)和國(guó)土部門能夠統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一口徑,不要讓老百姓左右為難。
  
  對(duì)此,張菲飛也道出了自己工作中的難處。“發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的利潤(rùn)肯定遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)種糧收入,可是作為基層的土地主管部門,嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田是我們的職責(zé)所在。遇到這種情況,我們也只能對(duì)他們說(shuō)‘不’。”張菲飛無(wú)奈地說(shuō)。“我們基層希望通過(guò)這次‘多規(guī)合一’試點(diǎn)工作,能因地制宜地結(jié)合孟河鎮(zhèn)的實(shí)際,消除這種規(guī)劃上的差異,讓老百姓地有所種、水有所養(yǎng)。”
  
  打破壁壘VS融合差異
  
  試點(diǎn)工作有據(jù)可循,階段性成果初顯現(xiàn)
  

  “‘多規(guī)合一’工作的核心就是應(yīng)對(duì)資源緊張的形勢(shì)需求。”高新區(qū)管委會(huì)副主任陸建華說(shuō)。“在開(kāi)展試點(diǎn)工作時(shí),我們始終圍繞城市發(fā)展的階段性需求和總體發(fā)展目標(biāo),把實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)化與布局調(diào)整并舉、政策完善與管理創(chuàng)新相結(jié)合,確保‘多規(guī)’在用地規(guī)模、發(fā)展時(shí)序上保持銜接,也只有這樣,才能保證新北區(qū)實(shí)現(xiàn)土地資源由粗放、單向型向集約、循環(huán)型轉(zhuǎn)變。”
  
  改革才是出路。針對(duì)規(guī)劃的多樣性,如何針對(duì)當(dāng)前現(xiàn)狀,結(jié)合新北區(qū)實(shí)際,尋找融合和協(xié)調(diào)不同規(guī)劃的途徑,擺在了新北區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)單位的面前,而組織牽頭的重?fù)?dān)自然落在了常州市國(guó)土資源局新北分局的肩上。
  
  “作為一項(xiàng)全新的工作,我們自身并沒(méi)有理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),摸著石頭過(guò)河肯定是常態(tài)。”管衛(wèi)忠說(shuō)。為了確保“多規(guī)合一”工作少走彎路、準(zhǔn)確定位、找準(zhǔn)方向,新北區(qū)“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組先后4次南下,前往重慶、武漢、廣州、深圳等地開(kāi)展專題學(xué)習(xí)和研究,取真經(jīng)、拓視野、謀思路。同時(shí)聘請(qǐng)中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院規(guī)劃所、江蘇省土地勘測(cè)規(guī)劃院、廣州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院等國(guó)內(nèi)“多規(guī)合一”權(quán)威機(jī)構(gòu)專家組成咨詢班子,為新北區(qū)的試點(diǎn)工作積極出謀劃策。此外,常州市規(guī)劃設(shè)計(jì)院和南京大學(xué)還擔(dān)任了技術(shù)編制工作,建立了每周工作例會(huì)制度,為穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)工作提供了有力的技術(shù)支撐和保證。
  
  有了這些堅(jiān)強(qiáng)后盾,新北區(qū)的“多規(guī)合一”之路就此展開(kāi)了。去年8月份,《常州市新北區(qū)“多規(guī)合一”工作方案》出爐,明確以土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃合一為重點(diǎn),融合農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃,建立科學(xué)規(guī)劃體系,形成統(tǒng)一的“多規(guī)合一”土地分類標(biāo)準(zhǔn),劃定“城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)紅線”,探索“多規(guī)合一”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
  
  “現(xiàn)在,我們編制了《‘多規(guī)合一’技術(shù)規(guī)定》等5套規(guī)劃文本,完成了五線管控專題研究報(bào)告,并對(duì)耕地與生態(tài)空間保護(hù)、城市綠地布局調(diào)整、空間規(guī)劃相關(guān)法規(guī)政策進(jìn)行了系統(tǒng)研究,拿出了一整套符合新北區(qū)發(fā)展實(shí)際、切實(shí)可行的系統(tǒng)文件,讓試點(diǎn)工作做到了有據(jù)可循、有章可依。”管衛(wèi)忠說(shuō)。
  
  目前,新北區(qū)已經(jīng)完成了“多規(guī)合一”階段性成果,并于11月18日將成果資料上報(bào)省國(guó)土資源廳論證,試點(diǎn)的腳步走在了江蘇省前列,為全省其他區(qū)縣開(kāi)展相關(guān)試點(diǎn)工作提供了有益借鑒。通過(guò)“多規(guī)合一”,新北區(qū)初步協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃和城市利用規(guī)劃差異圖斑15.85平方公里,縮小城市規(guī)模28.50平方公里;探索建立了新北區(qū)多規(guī)管理規(guī)定,明確新北區(qū)“多規(guī)合一”各類控制線的管控要求和動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。同時(shí),通過(guò)“多規(guī)合一”,新北區(qū)打破了“多規(guī)”壁壘,融合了“多規(guī)”差異,促進(jìn)了經(jīng)發(fā)、國(guó)土、規(guī)劃、農(nóng)林、環(huán)保等部門的交流互動(dòng),構(gòu)建起了相互聯(lián)動(dòng)、多方協(xié)調(diào)、無(wú)縫對(duì)接的新型部門協(xié)調(diào)機(jī)制。
  
  10月28日,江蘇省國(guó)土資源廳副廳長(zhǎng)李如海在常州調(diào)研時(shí),對(duì)新北區(qū)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作給予充分肯定。他指出,“多規(guī)合一”要達(dá)到“堅(jiān)守底線、劃定三線,重在協(xié)調(diào)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),空間重構(gòu)、促進(jìn)發(fā)展”的目標(biāo),要高站位認(rèn)知規(guī)劃,切實(shí)領(lǐng)會(huì)“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益,規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi),規(guī)劃折騰是最大的忌諱”的精神;要高標(biāo)準(zhǔn)編制規(guī)劃,積極貫徹落實(shí)節(jié)約集約利用土地的要求,并在不同階段分別從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、增量規(guī)模和流量規(guī)模等方面體現(xiàn)規(guī)劃的減量化;要高自覺(jué)實(shí)施規(guī)劃,充分發(fā)揮相關(guān)規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)作用。


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