人民代表大會制度是我國的根本政治制度，在中國也是一個全覆蓋的政治制度，開發(fā)區(qū)概莫例外。因此，國家高新區(qū)治理體系建設(shè)不能缺少人大制度。

 

　　然而，近幾年全國不少國家開發(fā)區(qū)（主要是國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和國家級經(jīng)濟技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)）與行政區(qū)并設(shè)，實行“區(qū)政合一”的新體制。在這一新體制下，人大工作出現(xiàn)了一些新情況、新問題。本課題力求研究和探討新體制下開發(fā)區(qū)人大工作的新思路新對策，以加快推進國家高新區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

 

　　一

 

　　“區(qū)政合一”后人大工作存在的問題及原因分析

 

　　近年來，一些實行“區(qū)政合一”的開發(fā)區(qū)，其行政區(qū)人大常委會對行政區(qū)范圍內(nèi)的人大監(jiān)督能夠依法開展，但對高新區(qū)層面的人大監(jiān)督心中無數(shù)，顯得有些無所適從。

 

　　在“區(qū)政合一”的背景下，不少同志在思想上缺少開發(fā)區(qū)人大監(jiān)督的意識，不愿意也不方便開展開發(fā)區(qū)人大監(jiān)督工作，自然也不清楚如何開展開發(fā)區(qū)人大監(jiān)督工作。區(qū)人大及其常委會對所管轄的行政區(qū)經(jīng)濟、社會、文化等領(lǐng)域的事務(wù)，能夠較嫻熟地積極放手開展各種行權(quán)工作，而對同體的開發(fā)區(qū)如何行權(quán)，特別如何行使開發(fā)區(qū)人大監(jiān)督工作，感到茫然無措、束手束腳。對行政區(qū)層面的有關(guān)重大事項決定權(quán)的行使游刃有余，而對涉及高新區(qū)層面的重大事項決定權(quán)的行使，常常感到猶豫不決，缺少底氣。

 

　　以上情況與問題的出現(xiàn)，集中到一點，就是在“區(qū)政合一”體制下的行政區(qū)人大及其常委會主要行使了行政區(qū)的人大職權(quán)，或者說在行政區(qū)經(jīng)濟、社會、文化事務(wù)方面行使了管理權(quán)，而忽視了在高新區(qū)層面各方面的行權(quán)，因而出現(xiàn)高新區(qū)層面人大工作和人大監(jiān)督工作不夠主動、不夠充分、不夠到位，甚至缺位。

 

　　上述問題存在的原因是多方面的，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)主要是由于存在“級別障礙”“同灶吃飯”“平臺缺失”所致。

 

　　二

 

　　加強與完善“區(qū)政合一”體制下人大工作的思路

 

　　（一）應(yīng)在指導(dǎo)思想上要解決“區(qū)政合一”后地方人大常委會要不要對開發(fā)區(qū)管委會實行人大監(jiān)督的問題。我們認為，“區(qū)政合一”后地方人大常委會仍然有一個開發(fā)區(qū)人大工作特別是人大監(jiān)督工作的任務(wù)。這是因為：按照馬克思主義的經(jīng)典理論和國家憲法的要求，一切公權(quán)力都要接受人民的監(jiān)督。同時，實行“區(qū)政合一”后，盡管區(qū)、政之間存在著級別差異，行政區(qū)和開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子成員中交叉任職較多，但人大監(jiān)督主要是對國家機關(guān)的整體監(jiān)督，而不是面向每個公職人員的監(jiān)督。再者，“區(qū)政合一”體制下，雖然執(zhí)行的是同一個財政預(yù)算制度，但是資金的規(guī)模與來去使用的方式有所不同，對高新區(qū)方面的財政資金的監(jiān)督不能輕視和忽視。第四，作為一個較高級別的開發(fā)區(qū)管委會，進入“區(qū)政合一”體制后尤其需要地方人大實施工作監(jiān)督和法律監(jiān)督。

 

　　（二）要明確行政區(qū)人大常委會對開發(fā)區(qū)管委會實施人大監(jiān)督究竟有沒有法律依據(jù)。“區(qū)政合一”后的地方人大常委會完全可以也應(yīng)該對開發(fā)區(qū)管委會實施監(jiān)督，這不僅有《中華人民共和國憲法》這一根本大法的依據(jù)，而且也有充分的法律依據(jù)。2022年3月11日第十三屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十一條規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會代表常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行，保證國家計劃和國家預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要、計劃和預(yù)算及其執(zhí)行情況的報告，審查監(jiān)督政府債務(wù)，監(jiān)督本級人民政府對國有資產(chǎn)的管理；討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、社會保障、民族等工作的重大事項和項目。”以上關(guān)于縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會行使的三條職權(quán)的地域指向，都是非常具體和明確的。這里所謂的“本行政區(qū)域內(nèi)”就是指包括開發(fā)區(qū)管委會在內(nèi)的整個行政轄區(qū)。顯然，“區(qū)政合一”后的開發(fā)區(qū)包括省級以上的經(jīng)濟技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國家保稅區(qū)等開發(fā)園區(qū)，毫無疑問地都應(yīng)該接受行政區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會的監(jiān)督。在代表廣大人民群眾利益和意志的人大監(jiān)督面前，不管是多么高的行政級別，也不管是享受哪個層次上的政治待遇，都不應(yīng)該成為不受人大監(jiān)督的理由。

 

　　（三）“區(qū)政合一”后的行政區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)如何對開發(fā)區(qū)管委會進行監(jiān)督。“區(qū)政合一”后的行政區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會對開發(fā)區(qū)管委會要堅持實施正確監(jiān)督和有效監(jiān)督。所謂正確監(jiān)督，就是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下按照法定職權(quán)和法定程序進行監(jiān)督。所謂有效監(jiān)督，就是要聚焦黨和國家工作大局，強化問題意識，找準監(jiān)督重點，完善監(jiān)督方式，推動解決突出問題，助力區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。實施正確監(jiān)督、有效監(jiān)督的途徑和方法較多，其中對開發(fā)區(qū)管委會及其職能部門開展工作評議，就是一種基本的方法。民主評議開發(fā)區(qū)管委會及職能部門的工作是憲法和法律賦予人大的重要職責(zé)，也是地方人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的重要形式。這種民主評議具體做法是，一般由行政區(qū)人大常委會組織依照監(jiān)督職能，有組織、有計劃、有步驟地對相關(guān)職能部門，通過問卷調(diào)查、走訪調(diào)研、座談評議、批評建議、測評定格和限期整改等多種形式進行監(jiān)督。實踐證明，對開發(fā)區(qū)管委會及其職能部門通過評議進行監(jiān)督，這是一個行之有效的方法。

 

　　（四）“區(qū)政合一”后的人大常委會對開發(fā)區(qū)管委會的監(jiān)督和支持要緊密地結(jié)合起來。人大監(jiān)督是對權(quán)力運行的制約，必須強化剛性約束。不講監(jiān)督的剛性，搞一團和氣，滿足于走過場，就會影響人大的權(quán)力機關(guān)的威信，影響人大制度的權(quán)威。然而，人大監(jiān)督，最終目的是為了支持和幫助政府改進工作，做好工作。如果不監(jiān)督，就放棄了人大的職責(zé)；如果不講支持，就背離了監(jiān)督的初衷。所以，我們對開發(fā)區(qū)的監(jiān)督要做到寓支持于監(jiān)督，既要敢于監(jiān)督，讓人大長出牙齒，咬合有力，也要善于監(jiān)督，幫助開發(fā)區(qū)有關(guān)職能部門在開發(fā)建設(shè)中及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，同時反映民情，匯聚民力，集中民智，更好更快地推動開發(fā)區(qū)全面協(xié)調(diào)健康和可持續(xù)發(fā)展。

 

　　（五）“區(qū)政合一”后的人大工作要服從和服務(wù)于轄區(qū)內(nèi)開發(fā)建設(shè)大局和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。“區(qū)政合一”后的人大工作應(yīng)在依法開展各項人大工作的基礎(chǔ)上，與轄區(qū)內(nèi)的招商引資、項目建設(shè)、科技創(chuàng)新、社會管理、民生工程等工作重點和重大項目緊密地結(jié)合起來。行政區(qū)人大常委會要把督促黨的路線方針政策和國家重大發(fā)展戰(zhàn)略在本區(qū)域的全面貫徹，促進和保證轄區(qū)內(nèi)開發(fā)建設(shè)和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，作為行政區(qū)人大常委會工作的出發(fā)點和落腳點。

 

　　三

 

　　在“區(qū)政合一”的全區(qū)域旗幟鮮明地推進全過程人民民主

 

　　人民代表大會制度是推進全過程人民民主的主渠道，也是實現(xiàn)全過程人民民主的根本政治保障。根據(jù)黨的二十大精神的要求，行政區(qū)人大及其常委會作為我國縣（市）區(qū)層面的一級政權(quán)組織，在“區(qū)政合一”的情況下必須推進實施人民代表大會制度在轄區(qū)內(nèi)無縫對接，不留余地，不留死角。

 

　　（一）充分用好民主政治建設(shè)成果和憲法法律賦予的民主權(quán)力。

 

　　一些地方實施“區(qū)政合一”管理體制，這是著眼于明確該區(qū)行政法律主體地位和高新區(qū)健康持續(xù)發(fā)展而作出的重大戰(zhàn)略決策，是一次經(jīng)濟社會管理模式重大而深刻的變革，是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和民主政治建設(shè)的一項根本性變革。過去在未建政之前，雖然開發(fā)區(qū)的機構(gòu)高度精簡，人員高度精干，辦事高度簡便，有很高的效率。但是，由于缺乏民主制度、民主程序、民主過程、民主績效，因而，在不同時期、不同階段、不同程度地影響了開發(fā)區(qū)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。今天，我們要緊緊抓住區(qū)劃調(diào)整和建制區(qū)建立這一重大歷史機遇，倍加珍惜區(qū)人民代表大會制度和組織建立的契機，充分用好民主政治建設(shè)成果和憲法法律賦予的民主權(quán)利，在不斷完善與加強中使之在全區(qū)域包括高新區(qū)在內(nèi)的經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)建設(shè)等各個方面發(fā)揮其效能。

 

　　（二）在全區(qū)域包括開發(fā)區(qū)充分發(fā)揮地方國家權(quán)力機關(guān)的作用。

 

　　在開發(fā)區(qū)建政，設(shè)立行政區(qū)人大及其常委會，其初衷和目的就是彌補過去長期以來開發(fā)區(qū)所存在的民主虛位、人大斷層、監(jiān)督脫檔的問題，從而讓開發(fā)區(qū)各階層人民群眾有序地參與到管理本區(qū)域經(jīng)濟、社會和文化等各項事務(wù)中來。基于此，“區(qū)政合一”后，人大及其常委會要在開發(fā)區(qū)服務(wù)改革發(fā)展的大局中，找準自己的位置，要自覺地圍繞中心，服務(wù)大局，發(fā)揮主觀能動作用，為全面踐行黨中央提出的新發(fā)展理念，推進高質(zhì)量發(fā)展凝心聚力，保駕護航，至少在以下三個方面發(fā)力。

 

　　切實推進法治實施。“天下之事，不難于立法，而難于有法必行。”要建立健全加強改進法律法規(guī)實施的體制機制，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、‘一府一委兩院’實施、全社會參與”的法律法規(guī)實施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。要落實將法律法規(guī)實施納入法治政府建設(shè)考核評價體系的要求，嚴格實行考核督辦。

 

　　著力突出民生保障。人大要十分重視關(guān)注民生領(lǐng)域的改革和發(fā)展，促進黨委政府把維護和發(fā)展人民根本利益作為改革和發(fā)展的根本目的，通過改革和發(fā)展讓人民共享發(fā)展成果。地方人大要緊緊圍繞本區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定中的重大問題和關(guān)系人民群眾切身利益的熱點問題、難點問題，把關(guān)注民生、保障民生和改善民生作為依法履職的本職之所在。

 

　　嚴格管好政府錢財。“區(qū)政合一”后人大應(yīng)該依法對本區(qū)域政府包括開發(fā)區(qū)預(yù)決算及其執(zhí)行情況和國有資產(chǎn)管理情況包括開發(fā)區(qū)的行政國有資產(chǎn)、金融國有資產(chǎn)、企業(yè)國有資產(chǎn)、自然資源國有資產(chǎn)及國有無形資產(chǎn)的管理等進行監(jiān)督。針對部分開發(fā)區(qū)存量債務(wù)規(guī)模大、債務(wù)風(fēng)險偏高、債務(wù)審查監(jiān)督不到位等問題，聚焦薄弱環(huán)節(jié)，完善政府債務(wù)包括政府隱形債務(wù)編制和相關(guān)報告，規(guī)范人大審查監(jiān)督的內(nèi)容和程序，對政府債務(wù)包括隱形債務(wù)風(fēng)險的管控。

 

　　（三）在全區(qū)域包括高新區(qū)依法行使重大事項決定權(quán)。所謂重大事項決定權(quán)，是指法律明確規(guī)定應(yīng)當由人大及其常委會討論決定的凡是涉及本地區(qū)包括開發(fā)區(qū)的全局性、根本性和長遠性的重大問題，凡是與廣大人民群眾切身利益密切相關(guān)、人民群眾普遍關(guān)心和強烈要求解決的，都應(yīng)列入重大事項的范圍。

 

　　文/黃勝平張鳴年杜亮