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能源 “十四五” | 從計(jì)劃中來(lái) 到市場(chǎng)中去

能源 “十四五” | 從計(jì)劃中來(lái) 到市場(chǎng)中去

來(lái)源:未知 日期:2019-11-25 點(diǎn)擊:

十四五”的最后一年是2025年,到那一年,由9號(hào)文開(kāi)啟的電力體制改革將持續(xù)十年。

  站在四周年的這個(gè)時(shí)點(diǎn)上,對(duì)于六年以后電力市場(chǎng)化建設(shè)要走到哪一步,我們還沒(méi)有答案。國(guó)家層面,電力體制改革也沒(méi)有明確的時(shí)間表。具體到各個(gè)電力現(xiàn)貨試點(diǎn),不同省份給出了粗略的預(yù)判。

  根據(jù)浙江省政府2017年印發(fā)的《浙江電力體制改革綜合試點(diǎn)方案》,到2022年,浙江要基本形成較為完備的電力市場(chǎng)體系,逐步過(guò)渡到中期電力市場(chǎng)。2022年以后,浙江要探索建立容量市場(chǎng),科學(xué)引導(dǎo)電源投資,形成成熟的電力市場(chǎng)體系,建成浙江目標(biāo)電力市場(chǎng)。

  廣東省2018年發(fā)布了《南方(以廣東起步)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)實(shí)施方案(征求意見(jiàn)稿)》,這一方案將2020年及以后的時(shí)間定義為中遠(yuǎn)期,中遠(yuǎn)期的目標(biāo)包括進(jìn)一步豐富中長(zhǎng)期市場(chǎng)交易品種,探索開(kāi)展容量市場(chǎng)、金融輸電權(quán)、電力期貨和衍生品交易等多方面的內(nèi)容。

  山東也提出在2022年以后(現(xiàn)貨市場(chǎng)成熟期)探索開(kāi)展容量市場(chǎng)、金融輸電權(quán)、電力期貨和衍生品等交易。

  如果這些目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn),“十四五”期間,電力市場(chǎng)化改革將邁出一大步,電力行業(yè)與今天相比將發(fā)生諸多深刻變化。

  電力規(guī)劃目前是電力投資的重要依據(jù),在成熟的電力市場(chǎng)中,價(jià)格信號(hào)也將引導(dǎo)市場(chǎng)主體投資。這二者未來(lái)應(yīng)該是怎樣一種關(guān)系?面對(duì)一個(gè)更加市場(chǎng)化的電力行業(yè),電力規(guī)劃也需要因時(shí)而變。

  作為投資核準(zhǔn)依據(jù)的規(guī)劃

  “確立企業(yè)投資主體地位”一直是中國(guó)在投融資體制改革中不斷強(qiáng)調(diào)的一個(gè)觀點(diǎn)。根據(jù)國(guó)務(wù)院相關(guān)文件精神,政府應(yīng)堅(jiān)持企業(yè)投資核準(zhǔn)范圍最小化,對(duì)極少數(shù)關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目,政府從維護(hù)社會(huì)公共利益角度確需依法進(jìn)行審查把關(guān)的,應(yīng)將相關(guān)事項(xiàng)以清單方式列明,最大限度縮減核準(zhǔn)事項(xiàng)。

  目前,電力行業(yè)屬于這里的“極少數(shù)”。

  2016年年底,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2016年本)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《目錄》),用于明確哪些項(xiàng)目仍然要政府部門(mén)核準(zhǔn)。在目錄之外的項(xiàng)目,實(shí)行備案管理。

  此次修訂《目錄》是繼2013年、2014年兩次修訂后,國(guó)務(wù)院第三次作出修訂。據(jù)新華社報(bào)道,連同此前兩次修訂,中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目削減比例累計(jì)達(dá)到原總量的90%左右。此后國(guó)務(wù)院沒(méi)有再修訂目錄,2016年版本沿用至今。

  不同行業(yè)市場(chǎng)化程度存在較大差異,在這份逐步縮短的目錄上,能源領(lǐng)域始終占據(jù)最長(zhǎng)篇幅。

  例如,在輕工領(lǐng)域,只有煙草項(xiàng)目涉及國(guó)務(wù)院行業(yè)管理部門(mén)的核準(zhǔn),在機(jī)械制造領(lǐng)域,只有汽車(chē)項(xiàng)目涉及國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的核準(zhǔn)。但在電力領(lǐng)域,水電站、抽水蓄能電站、火電站、熱電站、風(fēng)電站、核電站和電網(wǎng)工程都需要核準(zhǔn)。

  除了核電站、規(guī)模較大的水電站和部分跨境跨省的輸電項(xiàng)目由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)核準(zhǔn),其他多數(shù)由省級(jí)政府或地方政府在規(guī)劃范圍內(nèi)核準(zhǔn)。

  國(guó)家能源局也在2016年印發(fā)的《電力規(guī)劃管理辦法》中明確:未納入電力規(guī)劃的重大項(xiàng)目、不符合規(guī)劃布局的電力項(xiàng)目不予核準(zhǔn)。

  因此,規(guī)劃是電力項(xiàng)目核準(zhǔn)的重要依據(jù),規(guī)劃在很大程度上為電力投資劃定了上限。在一段時(shí)間內(nèi),全國(guó)或者某個(gè)省份應(yīng)該新建多大規(guī)模的電源和電網(wǎng)工程,各種電源之間的比例關(guān)系如何確定,這些議題都需要政府部門(mén)制定目標(biāo)并保證實(shí)施。

  按照現(xiàn)行的《電力規(guī)劃管理辦法》,全國(guó)電力規(guī)劃中應(yīng)該包括:五年規(guī)劃期內(nèi)大型水電(含抽水蓄能)、核電規(guī)模及項(xiàng)目建設(shè)安排,風(fēng)電、光伏(光熱)等新能源發(fā)電建設(shè)規(guī)模,煤電基地開(kāi)發(fā)規(guī)模,跨省跨區(qū)電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)安排,省內(nèi)500千伏及以上電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)安排,以及省內(nèi)自用煤電、氣電規(guī)模。

  每五年一次,政府主管部門(mén)需要組織規(guī)劃研究、銜接各類(lèi)電源專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、協(xié)調(diào)省間需求,然后形成規(guī)劃草案,再經(jīng)過(guò)廣泛征求意見(jiàn),最終形成電力行業(yè)下一個(gè)五年的綱領(lǐng)性文件。

  至少?gòu)碾姼?號(hào)文看來(lái),規(guī)劃工作得到的評(píng)價(jià)不高。9號(hào)文總結(jié)了電力行業(yè)發(fā)展面臨的“亟需通過(guò)改革解決的問(wèn)題”,其中第三點(diǎn)是:政府職能轉(zhuǎn)變不到位,各類(lèi)規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃之間、電力規(guī)劃的實(shí)際執(zhí)行與規(guī)劃偏差過(guò)大。

  作為計(jì)劃的規(guī)劃

  規(guī)劃的前身是計(jì)劃。一直到2005年,“十一五”才首次將全國(guó)的“五年計(jì)劃”改為“五年規(guī)劃”。

  1953年,中國(guó)開(kāi)始實(shí)施發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“一五”計(jì)劃,電力行業(yè)也編制了《中華人民共和國(guó)電力工業(yè)遠(yuǎn)景發(fā)展輪廓方案(1953—1967)》。這份十五年規(guī)劃在蘇聯(lián)專(zhuān)家組的指導(dǎo)下完成,提出了當(dāng)時(shí)的電力工業(yè)發(fā)展方向和愿景計(jì)劃,內(nèi)容包括:電力需求預(yù)測(cè),電廠和電力熱力網(wǎng)的建設(shè)計(jì)劃,投資、動(dòng)力設(shè)備、燃料及勞動(dòng)力需要量指標(biāo)等內(nèi)容。

  這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下出臺(tái)的首份電力規(guī)劃,一直到統(tǒng)一改名為“規(guī)劃”前,電力行業(yè)總共經(jīng)過(guò)了十個(gè)“五年計(jì)劃(規(guī)劃)”。電力行業(yè)比全國(guó)先行一步,從“十五”起改“計(jì)劃”為“規(guī)劃”,也是在這個(gè)五年內(nèi),2002年,電力體制改革啟幕,五大發(fā)電兩大電網(wǎng)的格局形成。

  相關(guān)資料記載,這十個(gè)五年中,有九個(gè)電力需求都被低估。改革開(kāi)放以來(lái)的“六五計(jì)劃”到“十五規(guī)劃”,除了“九五計(jì)劃”部分目標(biāo)沒(méi)有達(dá)成,在其余時(shí)段,發(fā)電裝機(jī)、發(fā)電量、輸電線路長(zhǎng)度、變電設(shè)備容量等目標(biāo)全都超額完成。即使這樣,這25年中的大部分時(shí)間,中國(guó)一直處在缺電之中。

  “十一五”“十二五”期間,中國(guó)沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的電力規(guī)劃。當(dāng)時(shí)電力投資審批的依據(jù)也不是規(guī)劃,而是“路條”。“路條”是指國(guó)家發(fā)改委做出的“同意開(kāi)展前期工作”的批復(fù)或通知,企業(yè)得到“路條”后可以開(kāi)展可行性研究,準(zhǔn)備各類(lèi)支持性文件,然后才能最終獲批開(kāi)工建設(shè)。

  到了2013年和2014年,中央政府大力簡(jiǎn)政放權(quán),取消和下放了一大批行政審批事項(xiàng),火電等重要電力項(xiàng)目的審批權(quán)也下放到省級(jí)政府。在下放審批權(quán)的同時(shí),規(guī)劃引導(dǎo)投資也得到了強(qiáng)調(diào)。

  國(guó)家能源局規(guī)劃司副司長(zhǎng)何永健曾在2014年時(shí)公開(kāi)表示:取消和下放審批權(quán)力意味著將項(xiàng)目交給地方和市場(chǎng),然而規(guī)劃需要進(jìn)一步強(qiáng)化。“國(guó)家還將簡(jiǎn)化審批程序,編制未來(lái)5-7年的規(guī)劃,并按規(guī)劃實(shí)施。省級(jí)規(guī)劃將采取年度審批的方式,相當(dāng)于一次性‘打包’審批路條,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃代替路條。”

  火電審批權(quán)的下放在當(dāng)時(shí)引起了一定爭(zhēng)議,有人認(rèn)為這可能導(dǎo)致“一放就亂”,還有人指出,火電發(fā)展的理想情況是電力企業(yè)自負(fù)盈虧,在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分、決策獨(dú)立的情況下,火電審批權(quán)需要徹底取消。

  2015年很快到來(lái),9號(hào)文發(fā)布,新一輪電改開(kāi)啟,“放開(kāi)兩頭,管住中間”是這一輪電改的主題。但9號(hào)文并沒(méi)有對(duì)電力規(guī)劃做出新的安排,只是強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃,提升規(guī)劃的覆蓋面、權(quán)威性和科學(xué)性。四年以來(lái),電改最為重要的工作之一就是價(jià)格的市場(chǎng)化,對(duì)投資的市場(chǎng)化嘗試放在了增量配電網(wǎng)領(lǐng)域。

  在不改變投資機(jī)制的情況下引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),這種做法一些業(yè)內(nèi)人士并不認(rèn)可。能源部政策法規(guī)司原副司長(zhǎng)朱成章曾撰文寫(xiě)道:“我們現(xiàn)在對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)那一套很熟悉,計(jì)劃能解決什么問(wèn)題很清楚,對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)那一套不熟悉,也不知道工作出現(xiàn)的問(wèn)題怎么解決,因而認(rèn)為‘計(jì)劃配置資源’比‘市場(chǎng)配置資源’要好得多,電力行業(yè)的市場(chǎng)化是在資源配置完成后引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,把電力行業(yè)市場(chǎng)化改革變成計(jì)劃加市場(chǎng)的改革。”

  電力規(guī)劃何往?

  當(dāng)然,在支持者眼中,這可能只是改革順序的先后問(wèn)題。但隨著電力價(jià)格市場(chǎng)化的不斷推進(jìn),當(dāng)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)成熟到一定程度,對(duì)投資機(jī)制以及規(guī)劃定位的調(diào)整,都將成為改革設(shè)計(jì)者必須回答的問(wèn)題。

  理論上講,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生價(jià)格信號(hào),價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)電力投資。但從電力現(xiàn)貨市場(chǎng)運(yùn)行的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)看,這個(gè)經(jīng)濟(jì)鏈條并不總能順利傳導(dǎo)下去。

  2010年,新加坡由于基建刺激政策,電力需求快速增長(zhǎng),與此同時(shí),新加坡原計(jì)劃中的LNG接收站沒(méi)有如期建成,天然氣也出現(xiàn)了短缺。氣電在新加坡占九成以上,電力現(xiàn)貨市場(chǎng)中的價(jià)格因此被推高。

  在價(jià)格高企的大背景下,發(fā)電商投資熱情高漲。新加坡在兩年內(nèi)開(kāi)工建設(shè)了3000MW的裝機(jī),接近最高負(fù)荷的一半。有六個(gè)電廠在2013—2016年集中釋放,這對(duì)新加坡這樣的小規(guī)模市場(chǎng)造成很大的沖擊。然而電力需求也同時(shí)快速放緩。供大于求,電力現(xiàn)貨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)異常激烈,許多發(fā)電商走向低盈利甚至虧損

  分析人士判斷,“一些投資者可能把一段時(shí)間的高價(jià)錯(cuò)判為市場(chǎng)長(zhǎng)期的結(jié)構(gòu)性高價(jià)。這就容易造成不必要的投資。”目前,新加坡正在推進(jìn)電力期貨市場(chǎng),提高市場(chǎng)的流動(dòng)性,為市場(chǎng)提供更多價(jià)格信號(hào)。

  市場(chǎng)產(chǎn)生的價(jià)格和投資建設(shè)之間存在著難以避免的時(shí)間差,既可能導(dǎo)致過(guò)度投資,也可能造成投資不足。部分國(guó)家電力投資決策的分散化、民主化,在一定程度上擴(kuò)大了這一偏差。

  以美國(guó)紐約電網(wǎng)為例,其輸電網(wǎng)總長(zhǎng)超過(guò)一萬(wàn)七千公里,而80%的輸電線路都建于1980年之前,陳舊的電網(wǎng)面臨保障供電可靠性的巨大挑戰(zhàn),特別是惡劣的天氣和自然災(zāi)害來(lái)臨時(shí),更是給美國(guó)的電力供應(yīng)帶來(lái)嚴(yán)重影響。eo記者曾報(bào)道過(guò),每個(gè)項(xiàng)目的各項(xiàng)許可證可以多達(dá)十余個(gè)。在佛蒙特州,每個(gè)許可證都要擴(kuò)展到社區(qū),在申請(qǐng)?jiān)S可之前,有過(guò)200到250次會(huì)議

  業(yè)內(nèi)人士分析,由于每個(gè)電站、每條線路的建設(shè)都涉及到諸多利益主體,一個(gè)項(xiàng)目很難同時(shí)滿(mǎn)足所有人的利益訴求,總有些人的利益可能受到損害,即便利益不受損,如果相關(guān)度不高,也不愿出“冤枉錢(qián)”。這種決策機(jī)制無(wú)疑阻礙了投資規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)信號(hào)的及時(shí)響應(yīng)。

  為了保證發(fā)電容量的充裕性,美國(guó)PJM、NYISO、ISO-NE電力市場(chǎng)和英國(guó)電力市場(chǎng)通過(guò)建立容量市場(chǎng)來(lái)引導(dǎo)長(zhǎng)期投資。發(fā)電企業(yè)提供容量產(chǎn)品獲得容量費(fèi),從而回收部分固定成本,容量費(fèi)按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確定。

  在市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)電源投資的情況下,電網(wǎng)規(guī)劃也成為了電力規(guī)劃的核心。

  以歐洲為例,2009年,歐洲理事會(huì)正式批準(zhǔn)歐盟第三次能源改革法案,授權(quán)歐洲輸電運(yùn)營(yíng)商聯(lián)盟(ENTSO-E)編制和發(fā)布泛歐洲范圍內(nèi)兩年一度的《十年電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃(TYNDP)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《十年規(guī)劃》)。2012年,首份正式報(bào)告發(fā)布。

  《十年規(guī)劃》的成果由《規(guī)劃情景和充裕性預(yù)測(cè)(SO&AF)》報(bào)告、規(guī)劃主報(bào)告(the TYNDP)以及區(qū)域小組制定的六個(gè)區(qū)域投資規(guī)劃報(bào)告(RgIPs)構(gòu)成。《規(guī)劃情景和充裕性預(yù)測(cè)》報(bào)告重點(diǎn)研究泛歐洲、區(qū)域和成員國(guó)在不同情境下的發(fā)電充裕性和電力平衡狀況。規(guī)劃主報(bào)告和區(qū)域投資計(jì)劃報(bào)告分別針對(duì)泛歐洲和區(qū)域兩個(gè)層面,對(duì)前一期規(guī)劃報(bào)告開(kāi)展后評(píng)價(jià),進(jìn)而確定投資需要,研究提出具體的投資項(xiàng)目,并從輸電充裕性、環(huán)境保護(hù)、電網(wǎng)靈活性等角度對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。

  《十年規(guī)劃》并不具有強(qiáng)制實(shí)施的效力,但能提高輸電系統(tǒng)投資的信息透明度,從而對(duì)電網(wǎng)乃至電源發(fā)展發(fā)揮了重要的導(dǎo)向作用。

  開(kāi)展期貨交易,引入容量市場(chǎng),這也是廣東、浙江、山東等多個(gè)電力現(xiàn)貨試點(diǎn)省份對(duì)于市場(chǎng)建設(shè)的遠(yuǎn)期設(shè)想。容量市場(chǎng)涉及到對(duì)未來(lái)容量需求的預(yù)測(cè),目前這一重任由規(guī)劃承擔(dān)。《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》預(yù)測(cè),“十三五”期間,全社會(huì)用電年均增幅在3.6%—4.8%之間,但2016年、2017年和2018年全社會(huì)用電量增速實(shí)際達(dá)到4.9%、6.6%和8.5%,一開(kāi)局就超過(guò)了預(yù)測(cè)的上限。有專(zhuān)家指出,近年局部地區(qū)出現(xiàn)的電力緊張就與此有關(guān)。

  如果這些省份能夠按計(jì)劃建成容量市場(chǎng),電力規(guī)劃與容量市場(chǎng)的關(guān)系就是一個(gè)必須要面對(duì)的問(wèn)題。

  市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的電力規(guī)劃應(yīng)該是怎樣的?有專(zhuān)家認(rèn)為,要讓市場(chǎng)配置電力資源起決定性作用,規(guī)劃主要是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)配置電力資源的缺陷,彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。也有資深從業(yè)者認(rèn)為,國(guó)內(nèi)電力需求的增長(zhǎng)距離瓶頸期還有一段時(shí)間,為了保障電力安全可靠供應(yīng),自上而下的“大規(guī)劃”模式還不能丟。還有專(zhuān)家指出,投資規(guī)劃“去中心化”過(guò)于理想,即便向這個(gè)方向調(diào)整,也是從增量開(kāi)始。

  規(guī)劃作為政府部門(mén)引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的重要工具,在過(guò)去主導(dǎo)統(tǒng)籌了行業(yè)的發(fā)展進(jìn)程,市場(chǎng)化大潮下,又該怎樣發(fā)揮作用?從“十四五”開(kāi)始,電力行業(yè)要開(kāi)始嘗試回答這個(gè)問(wèn)題了。

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十四五”的最后一年是2025年,到那一年,由9號(hào)文開(kāi)啟的電力體制改革將持續(xù)十年。

  站在四周年的這個(gè)時(shí)點(diǎn)上,對(duì)于六年以后電力市場(chǎng)化建設(shè)要走到哪一步,我們還沒(méi)有答案。國(guó)家層面,電力體制改革也沒(méi)有明確的時(shí)間表。具體到各個(gè)電力現(xiàn)貨試點(diǎn),不同省份給出了粗略的預(yù)判。

  根據(jù)浙江省政府2017年印發(fā)的《浙江電力體制改革綜合試點(diǎn)方案》,到2022年,浙江要基本形成較為完備的電力市場(chǎng)體系,逐步過(guò)渡到中期電力市場(chǎng)。2022年以后,浙江要探索建立容量市場(chǎng),科學(xué)引導(dǎo)電源投資,形成成熟的電力市場(chǎng)體系,建成浙江目標(biāo)電力市場(chǎng)。

  廣東省2018年發(fā)布了《南方(以廣東起步)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)實(shí)施方案(征求意見(jiàn)稿)》,這一方案將2020年及以后的時(shí)間定義為中遠(yuǎn)期,中遠(yuǎn)期的目標(biāo)包括進(jìn)一步豐富中長(zhǎng)期市場(chǎng)交易品種,探索開(kāi)展容量市場(chǎng)、金融輸電權(quán)、電力期貨和衍生品交易等多方面的內(nèi)容。

  山東也提出在2022年以后(現(xiàn)貨市場(chǎng)成熟期)探索開(kāi)展容量市場(chǎng)、金融輸電權(quán)、電力期貨和衍生品等交易。

  如果這些目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn),“十四五”期間,電力市場(chǎng)化改革將邁出一大步,電力行業(yè)與今天相比將發(fā)生諸多深刻變化。

  電力規(guī)劃目前是電力投資的重要依據(jù),在成熟的電力市場(chǎng)中,價(jià)格信號(hào)也將引導(dǎo)市場(chǎng)主體投資。這二者未來(lái)應(yīng)該是怎樣一種關(guān)系?面對(duì)一個(gè)更加市場(chǎng)化的電力行業(yè),電力規(guī)劃也需要因時(shí)而變。

  作為投資核準(zhǔn)依據(jù)的規(guī)劃

  “確立企業(yè)投資主體地位”一直是中國(guó)在投融資體制改革中不斷強(qiáng)調(diào)的一個(gè)觀點(diǎn)。根據(jù)國(guó)務(wù)院相關(guān)文件精神,政府應(yīng)堅(jiān)持企業(yè)投資核準(zhǔn)范圍最小化,對(duì)極少數(shù)關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目,政府從維護(hù)社會(huì)公共利益角度確需依法進(jìn)行審查把關(guān)的,應(yīng)將相關(guān)事項(xiàng)以清單方式列明,最大限度縮減核準(zhǔn)事項(xiàng)。

  目前,電力行業(yè)屬于這里的“極少數(shù)”。

  2016年年底,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2016年本)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《目錄》),用于明確哪些項(xiàng)目仍然要政府部門(mén)核準(zhǔn)。在目錄之外的項(xiàng)目,實(shí)行備案管理。

  此次修訂《目錄》是繼2013年、2014年兩次修訂后,國(guó)務(wù)院第三次作出修訂。據(jù)新華社報(bào)道,連同此前兩次修訂,中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目削減比例累計(jì)達(dá)到原總量的90%左右。此后國(guó)務(wù)院沒(méi)有再修訂目錄,2016年版本沿用至今。

  不同行業(yè)市場(chǎng)化程度存在較大差異,在這份逐步縮短的目錄上,能源領(lǐng)域始終占據(jù)最長(zhǎng)篇幅。

  例如,在輕工領(lǐng)域,只有煙草項(xiàng)目涉及國(guó)務(wù)院行業(yè)管理部門(mén)的核準(zhǔn),在機(jī)械制造領(lǐng)域,只有汽車(chē)項(xiàng)目涉及國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的核準(zhǔn)。但在電力領(lǐng)域,水電站、抽水蓄能電站、火電站、熱電站、風(fēng)電站、核電站和電網(wǎng)工程都需要核準(zhǔn)。

  除了核電站、規(guī)模較大的水電站和部分跨境跨省的輸電項(xiàng)目由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)核準(zhǔn),其他多數(shù)由省級(jí)政府或地方政府在規(guī)劃范圍內(nèi)核準(zhǔn)。

  國(guó)家能源局也在2016年印發(fā)的《電力規(guī)劃管理辦法》中明確:未納入電力規(guī)劃的重大項(xiàng)目、不符合規(guī)劃布局的電力項(xiàng)目不予核準(zhǔn)。

  因此,規(guī)劃是電力項(xiàng)目核準(zhǔn)的重要依據(jù),規(guī)劃在很大程度上為電力投資劃定了上限。在一段時(shí)間內(nèi),全國(guó)或者某個(gè)省份應(yīng)該新建多大規(guī)模的電源和電網(wǎng)工程,各種電源之間的比例關(guān)系如何確定,這些議題都需要政府部門(mén)制定目標(biāo)并保證實(shí)施。

  按照現(xiàn)行的《電力規(guī)劃管理辦法》,全國(guó)電力規(guī)劃中應(yīng)該包括:五年規(guī)劃期內(nèi)大型水電(含抽水蓄能)、核電規(guī)模及項(xiàng)目建設(shè)安排,風(fēng)電、光伏(光熱)等新能源發(fā)電建設(shè)規(guī)模,煤電基地開(kāi)發(fā)規(guī)模,跨省跨區(qū)電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)安排,省內(nèi)500千伏及以上電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)安排,以及省內(nèi)自用煤電、氣電規(guī)模。

  每五年一次,政府主管部門(mén)需要組織規(guī)劃研究、銜接各類(lèi)電源專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、協(xié)調(diào)省間需求,然后形成規(guī)劃草案,再經(jīng)過(guò)廣泛征求意見(jiàn),最終形成電力行業(yè)下一個(gè)五年的綱領(lǐng)性文件。

  至少?gòu)碾姼?號(hào)文看來(lái),規(guī)劃工作得到的評(píng)價(jià)不高。9號(hào)文總結(jié)了電力行業(yè)發(fā)展面臨的“亟需通過(guò)改革解決的問(wèn)題”,其中第三點(diǎn)是:政府職能轉(zhuǎn)變不到位,各類(lèi)規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃之間、電力規(guī)劃的實(shí)際執(zhí)行與規(guī)劃偏差過(guò)大。

  作為計(jì)劃的規(guī)劃

  規(guī)劃的前身是計(jì)劃。一直到2005年,“十一五”才首次將全國(guó)的“五年計(jì)劃”改為“五年規(guī)劃”。

  1953年,中國(guó)開(kāi)始實(shí)施發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“一五”計(jì)劃,電力行業(yè)也編制了《中華人民共和國(guó)電力工業(yè)遠(yuǎn)景發(fā)展輪廓方案(1953—1967)》。這份十五年規(guī)劃在蘇聯(lián)專(zhuān)家組的指導(dǎo)下完成,提出了當(dāng)時(shí)的電力工業(yè)發(fā)展方向和愿景計(jì)劃,內(nèi)容包括:電力需求預(yù)測(cè),電廠和電力熱力網(wǎng)的建設(shè)計(jì)劃,投資、動(dòng)力設(shè)備、燃料及勞動(dòng)力需要量指標(biāo)等內(nèi)容。

  這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下出臺(tái)的首份電力規(guī)劃,一直到統(tǒng)一改名為“規(guī)劃”前,電力行業(yè)總共經(jīng)過(guò)了十個(gè)“五年計(jì)劃(規(guī)劃)”。電力行業(yè)比全國(guó)先行一步,從“十五”起改“計(jì)劃”為“規(guī)劃”,也是在這個(gè)五年內(nèi),2002年,電力體制改革啟幕,五大發(fā)電兩大電網(wǎng)的格局形成。

  相關(guān)資料記載,這十個(gè)五年中,有九個(gè)電力需求都被低估。改革開(kāi)放以來(lái)的“六五計(jì)劃”到“十五規(guī)劃”,除了“九五計(jì)劃”部分目標(biāo)沒(méi)有達(dá)成,在其余時(shí)段,發(fā)電裝機(jī)、發(fā)電量、輸電線路長(zhǎng)度、變電設(shè)備容量等目標(biāo)全都超額完成。即使這樣,這25年中的大部分時(shí)間,中國(guó)一直處在缺電之中。

  “十一五”“十二五”期間,中國(guó)沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的電力規(guī)劃。當(dāng)時(shí)電力投資審批的依據(jù)也不是規(guī)劃,而是“路條”。“路條”是指國(guó)家發(fā)改委做出的“同意開(kāi)展前期工作”的批復(fù)或通知,企業(yè)得到“路條”后可以開(kāi)展可行性研究,準(zhǔn)備各類(lèi)支持性文件,然后才能最終獲批開(kāi)工建設(shè)。

  到了2013年和2014年,中央政府大力簡(jiǎn)政放權(quán),取消和下放了一大批行政審批事項(xiàng),火電等重要電力項(xiàng)目的審批權(quán)也下放到省級(jí)政府。在下放審批權(quán)的同時(shí),規(guī)劃引導(dǎo)投資也得到了強(qiáng)調(diào)。

  國(guó)家能源局規(guī)劃司副司長(zhǎng)何永健曾在2014年時(shí)公開(kāi)表示:取消和下放審批權(quán)力意味著將項(xiàng)目交給地方和市場(chǎng),然而規(guī)劃需要進(jìn)一步強(qiáng)化。“國(guó)家還將簡(jiǎn)化審批程序,編制未來(lái)5-7年的規(guī)劃,并按規(guī)劃實(shí)施。省級(jí)規(guī)劃將采取年度審批的方式,相當(dāng)于一次性‘打包’審批路條,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃代替路條。”

  火電審批權(quán)的下放在當(dāng)時(shí)引起了一定爭(zhēng)議,有人認(rèn)為這可能導(dǎo)致“一放就亂”,還有人指出,火電發(fā)展的理想情況是電力企業(yè)自負(fù)盈虧,在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分、決策獨(dú)立的情況下,火電審批權(quán)需要徹底取消。

  2015年很快到來(lái),9號(hào)文發(fā)布,新一輪電改開(kāi)啟,“放開(kāi)兩頭,管住中間”是這一輪電改的主題。但9號(hào)文并沒(méi)有對(duì)電力規(guī)劃做出新的安排,只是強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃,提升規(guī)劃的覆蓋面、權(quán)威性和科學(xué)性。四年以來(lái),電改最為重要的工作之一就是價(jià)格的市場(chǎng)化,對(duì)投資的市場(chǎng)化嘗試放在了增量配電網(wǎng)領(lǐng)域。

  在不改變投資機(jī)制的情況下引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),這種做法一些業(yè)內(nèi)人士并不認(rèn)可。能源部政策法規(guī)司原副司長(zhǎng)朱成章曾撰文寫(xiě)道:“我們現(xiàn)在對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)那一套很熟悉,計(jì)劃能解決什么問(wèn)題很清楚,對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)那一套不熟悉,也不知道工作出現(xiàn)的問(wèn)題怎么解決,因而認(rèn)為‘計(jì)劃配置資源’比‘市場(chǎng)配置資源’要好得多,電力行業(yè)的市場(chǎng)化是在資源配置完成后引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,把電力行業(yè)市場(chǎng)化改革變成計(jì)劃加市場(chǎng)的改革。”

  電力規(guī)劃何往?

  當(dāng)然,在支持者眼中,這可能只是改革順序的先后問(wèn)題。但隨著電力價(jià)格市場(chǎng)化的不斷推進(jìn),當(dāng)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)成熟到一定程度,對(duì)投資機(jī)制以及規(guī)劃定位的調(diào)整,都將成為改革設(shè)計(jì)者必須回答的問(wèn)題。

  理論上講,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生價(jià)格信號(hào),價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)電力投資。但從電力現(xiàn)貨市場(chǎng)運(yùn)行的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)看,這個(gè)經(jīng)濟(jì)鏈條并不總能順利傳導(dǎo)下去。

  2010年,新加坡由于基建刺激政策,電力需求快速增長(zhǎng),與此同時(shí),新加坡原計(jì)劃中的LNG接收站沒(méi)有如期建成,天然氣也出現(xiàn)了短缺。氣電在新加坡占九成以上,電力現(xiàn)貨市場(chǎng)中的價(jià)格因此被推高。

  在價(jià)格高企的大背景下,發(fā)電商投資熱情高漲。新加坡在兩年內(nèi)開(kāi)工建設(shè)了3000MW的裝機(jī),接近最高負(fù)荷的一半。有六個(gè)電廠在2013—2016年集中釋放,這對(duì)新加坡這樣的小規(guī)模市場(chǎng)造成很大的沖擊。然而電力需求也同時(shí)快速放緩。供大于求,電力現(xiàn)貨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)異常激烈,許多發(fā)電商走向低盈利甚至虧損

  分析人士判斷,“一些投資者可能把一段時(shí)間的高價(jià)錯(cuò)判為市場(chǎng)長(zhǎng)期的結(jié)構(gòu)性高價(jià)。這就容易造成不必要的投資。”目前,新加坡正在推進(jìn)電力期貨市場(chǎng),提高市場(chǎng)的流動(dòng)性,為市場(chǎng)提供更多價(jià)格信號(hào)。

  市場(chǎng)產(chǎn)生的價(jià)格和投資建設(shè)之間存在著難以避免的時(shí)間差,既可能導(dǎo)致過(guò)度投資,也可能造成投資不足。部分國(guó)家電力投資決策的分散化、民主化,在一定程度上擴(kuò)大了這一偏差。

  以美國(guó)紐約電網(wǎng)為例,其輸電網(wǎng)總長(zhǎng)超過(guò)一萬(wàn)七千公里,而80%的輸電線路都建于1980年之前,陳舊的電網(wǎng)面臨保障供電可靠性的巨大挑戰(zhàn),特別是惡劣的天氣和自然災(zāi)害來(lái)臨時(shí),更是給美國(guó)的電力供應(yīng)帶來(lái)嚴(yán)重影響。eo記者曾報(bào)道過(guò),每個(gè)項(xiàng)目的各項(xiàng)許可證可以多達(dá)十余個(gè)。在佛蒙特州,每個(gè)許可證都要擴(kuò)展到社區(qū),在申請(qǐng)?jiān)S可之前,有過(guò)200到250次會(huì)議

  業(yè)內(nèi)人士分析,由于每個(gè)電站、每條線路的建設(shè)都涉及到諸多利益主體,一個(gè)項(xiàng)目很難同時(shí)滿(mǎn)足所有人的利益訴求,總有些人的利益可能受到損害,即便利益不受損,如果相關(guān)度不高,也不愿出“冤枉錢(qián)”。這種決策機(jī)制無(wú)疑阻礙了投資規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)信號(hào)的及時(shí)響應(yīng)。

  為了保證發(fā)電容量的充裕性,美國(guó)PJM、NYISO、ISO-NE電力市場(chǎng)和英國(guó)電力市場(chǎng)通過(guò)建立容量市場(chǎng)來(lái)引導(dǎo)長(zhǎng)期投資。發(fā)電企業(yè)提供容量產(chǎn)品獲得容量費(fèi),從而回收部分固定成本,容量費(fèi)按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確定。

  在市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)電源投資的情況下,電網(wǎng)規(guī)劃也成為了電力規(guī)劃的核心。

  以歐洲為例,2009年,歐洲理事會(huì)正式批準(zhǔn)歐盟第三次能源改革法案,授權(quán)歐洲輸電運(yùn)營(yíng)商聯(lián)盟(ENTSO-E)編制和發(fā)布泛歐洲范圍內(nèi)兩年一度的《十年電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃(TYNDP)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《十年規(guī)劃》)。2012年,首份正式報(bào)告發(fā)布。

  《十年規(guī)劃》的成果由《規(guī)劃情景和充裕性預(yù)測(cè)(SO&AF)》報(bào)告、規(guī)劃主報(bào)告(the TYNDP)以及區(qū)域小組制定的六個(gè)區(qū)域投資規(guī)劃報(bào)告(RgIPs)構(gòu)成。《規(guī)劃情景和充裕性預(yù)測(cè)》報(bào)告重點(diǎn)研究泛歐洲、區(qū)域和成員國(guó)在不同情境下的發(fā)電充裕性和電力平衡狀況。規(guī)劃主報(bào)告和區(qū)域投資計(jì)劃報(bào)告分別針對(duì)泛歐洲和區(qū)域兩個(gè)層面,對(duì)前一期規(guī)劃報(bào)告開(kāi)展后評(píng)價(jià),進(jìn)而確定投資需要,研究提出具體的投資項(xiàng)目,并從輸電充裕性、環(huán)境保護(hù)、電網(wǎng)靈活性等角度對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。

  《十年規(guī)劃》并不具有強(qiáng)制實(shí)施的效力,但能提高輸電系統(tǒng)投資的信息透明度,從而對(duì)電網(wǎng)乃至電源發(fā)展發(fā)揮了重要的導(dǎo)向作用。

  開(kāi)展期貨交易,引入容量市場(chǎng),這也是廣東、浙江、山東等多個(gè)電力現(xiàn)貨試點(diǎn)省份對(duì)于市場(chǎng)建設(shè)的遠(yuǎn)期設(shè)想。容量市場(chǎng)涉及到對(duì)未來(lái)容量需求的預(yù)測(cè),目前這一重任由規(guī)劃承擔(dān)。《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》預(yù)測(cè),“十三五”期間,全社會(huì)用電年均增幅在3.6%—4.8%之間,但2016年、2017年和2018年全社會(huì)用電量增速實(shí)際達(dá)到4.9%、6.6%和8.5%,一開(kāi)局就超過(guò)了預(yù)測(cè)的上限。有專(zhuān)家指出,近年局部地區(qū)出現(xiàn)的電力緊張就與此有關(guān)。

  如果這些省份能夠按計(jì)劃建成容量市場(chǎng),電力規(guī)劃與容量市場(chǎng)的關(guān)系就是一個(gè)必須要面對(duì)的問(wèn)題。

  市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的電力規(guī)劃應(yīng)該是怎樣的?有專(zhuān)家認(rèn)為,要讓市場(chǎng)配置電力資源起決定性作用,規(guī)劃主要是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)配置電力資源的缺陷,彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。也有資深從業(yè)者認(rèn)為,國(guó)內(nèi)電力需求的增長(zhǎng)距離瓶頸期還有一段時(shí)間,為了保障電力安全可靠供應(yīng),自上而下的“大規(guī)劃”模式還不能丟。還有專(zhuān)家指出,投資規(guī)劃“去中心化”過(guò)于理想,即便向這個(gè)方向調(diào)整,也是從增量開(kāi)始。

  規(guī)劃作為政府部門(mén)引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的重要工具,在過(guò)去主導(dǎo)統(tǒng)籌了行業(yè)的發(fā)展進(jìn)程,市場(chǎng)化大潮下,又該怎樣發(fā)揮作用?從“十四五”開(kāi)始,電力行業(yè)要開(kāi)始嘗試回答這個(gè)問(wèn)題了。

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