2020年是“十三五”的收官之年，也是各地全面開展“十四五”規(guī)劃編制工作的規(guī)劃年。作為步入新時代以來各個區(qū)縣的第一個五年規(guī)劃，一方面要全面貫徹落實(shí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和中央的一系列重大戰(zhàn)略、重大部署，又要積極應(yīng)對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會復(fù)雜多變帶來的一系列的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，延續(xù)以往的常規(guī)思維、常規(guī)方式、常規(guī)舉措顯然無法適應(yīng)形勢的需要，無法滿足群眾的期待。科學(xué)編制規(guī)劃，對于各地準(zhǔn)確認(rèn)識發(fā)展環(huán)境、科學(xué)設(shè)定發(fā)展目標(biāo)、理清和優(yōu)化發(fā)展思路、夯實(shí)和創(chuàng)新發(fā)展舉措，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會更加均衡充分的發(fā)展，具有至關(guān)重要的意義。

規(guī)劃是縣區(qū)發(fā)展的靶向標(biāo)和路線圖，規(guī)劃編制是一個重大的決策過程

近年來，各級政府對規(guī)劃的重視程度越來越高，特別是將列入規(guī)劃作為項(xiàng)目審批的前置條件，極大地提升了規(guī)劃的剛性。但是，在一些區(qū)縣干部中仍然存在著“規(guī)劃規(guī)劃、紙上畫畫，墻上掛掛”的錯誤認(rèn)識，把規(guī)劃編制視作“做文章”。實(shí)際上，編制規(guī)劃是要確定一個區(qū)縣未來五年“干什么、怎么干、在哪里干、誰來干、依靠什么手段來干”等一系列重大問題，是政府指導(dǎo)各個領(lǐng)域發(fā)展以及審批、核準(zhǔn)重大項(xiàng)目、安排政府投資和財政預(yù)算、制定相關(guān)領(lǐng)域政策的依據(jù)。可以說，規(guī)劃是對未來五年縣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展設(shè)定的靶向標(biāo)和路線圖，是調(diào)查研究和分析思考的結(jié)晶，更是群策群力匯集眾智科學(xué)決策的結(jié)果。

有人認(rèn)為，未來形勢瞬息萬變，能從當(dāng)下出發(fā)，有效應(yīng)對迫在眉睫之事已屬難得，遑論對未來五年作出有效的科學(xué)謀劃。無可否認(rèn)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，特別是縣區(qū)可以憑借的機(jī)遇，需要應(yīng)對的挑戰(zhàn)，有其變動的一面，但我們更要看到，變化之中有不變。不變的是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，如果我們深刻地把握了發(fā)展規(guī)律，把握了民心走向，就能在變動中找到不變，就能謀大局、謀大勢、謀大事。

另外，中省的戰(zhàn)略部署和總體要求，在未來一個規(guī)劃周期內(nèi)也相對穩(wěn)定，一個縣區(qū)發(fā)展的區(qū)位、資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)等基本條件也處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。正式因?yàn)橐?guī)律和穩(wěn)定性的存在，規(guī)劃才變得可能；正是因?yàn)樽兓筒淮_定性的存在，規(guī)劃又不同于工作計劃，不宜規(guī)定的過細(xì)過死，要保留一定的彈性。預(yù)期性指標(biāo)就是具有一定彈性的指標(biāo)，主要是政府引導(dǎo)社會預(yù)期的發(fā)展目標(biāo)，主要依靠市場主體的自主行為來實(shí)現(xiàn)；而約束性指標(biāo)就是相對剛性的指標(biāo)，是政府在基本公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)保等涉及公共利益領(lǐng)域?qū)ο嚓P(guān)部門提出的工作要求，要通過合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量，確保有關(guān)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

把多規(guī)合一作為重點(diǎn)，系統(tǒng)推動縣區(qū)規(guī)劃編制

我國的規(guī)劃體系包括總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，分別側(cè)重于解決干什么、怎么干、在哪干等問題。即使在一個縣區(qū)內(nèi)部，也涉及總體規(guī)劃綱要、縱向的部門規(guī)劃，橫向的鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃，各個規(guī)劃往往由不同主體牽頭編制，在編制進(jìn)程上也先后不一。各個規(guī)劃之間常常缺乏銜接，有的甚至互相沖突，導(dǎo)致可操作性大幅降低。

為此，建議各縣區(qū)成立規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，把本區(qū)域各級各類規(guī)劃通盤考慮，上級規(guī)劃編制單位對下級規(guī)劃編制單位應(yīng)提出明確的編制建議、技術(shù)規(guī)范和時間要求，形成上位規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)下級規(guī)劃，下級規(guī)劃支撐上位規(guī)劃，總體規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)專項(xiàng)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃支撐總體規(guī)劃的規(guī)劃體系。縣區(qū)規(guī)劃要保證內(nèi)容的完整性、發(fā)展的延續(xù)性。規(guī)劃基本要素包括：發(fā)展基礎(chǔ)、面臨機(jī)遇挑戰(zhàn)、指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、空間布局、保障體系，基本的要件要齊全，主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)能夠有項(xiàng)目作為支撐，有空間作為載體。

為了讓規(guī)劃有更強(qiáng)的科學(xué)性和可操作性，地方政府2008年開始探索多規(guī)合一，2013年習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會上首次提出探索經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”、“多規(guī)合一”。縣區(qū)一級發(fā)展，既涉及總體思路、空間布局、國土利用、政策舉措等維度，又涉及經(jīng)濟(jì)、文化、政治、社會、生態(tài)、黨建等多個方面目標(biāo)，既有資源配置決策的相對獨(dú)立性，又有項(xiàng)目落地實(shí)操的相對具體性，最具有多規(guī)合一的條件與可能。2014年國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部、住建部等四部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，在28個市縣開展多規(guī)合一試點(diǎn)；2018年3月國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，自然資源部整合原國土資源部國土規(guī)劃和空間利用規(guī)劃，國家發(fā)改委主體功能區(qū)規(guī)劃以及住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，負(fù)責(zé)建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，至此，空間性規(guī)劃“三國演義“局面基本結(jié)束。“十三五”規(guī)劃編制時，部分縣區(qū)已經(jīng)開始探索多規(guī)合一，形成了一些可咨借鑒的經(jīng)驗(yàn)，要在吸納借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，從縣級層面全面推動總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃理念相合、思路相合、技術(shù)相合、平臺相合，形成目標(biāo)一致、舉措一致的規(guī)劃體系。

頂天立地、里應(yīng)外合，創(chuàng)新規(guī)劃編制方式方法

規(guī)劃編制是縣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一項(xiàng)重大決策，牽涉面極廣，既要向社會頒布，引導(dǎo)社會預(yù)期和社會主體活動，更要成為規(guī)范性文件，規(guī)范政府行政行為和施政活動。因此，規(guī)劃編制必須最大限度地動員本區(qū)域力量，形成科學(xué)規(guī)范的編制流程。在動員部署階段，主要是形成編制工作機(jī)構(gòu)，制定工作方案，明確工作責(zé)任；在課題研究階段，主要是圍繞發(fā)展中的難點(diǎn)、實(shí)踐中認(rèn)識不清思路不明的問題，有針對性的設(shè)立研究課題，形成專家意見，供規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)參考，同時要積極面向公眾和在外人士開展建言獻(xiàn)策，更大范圍內(nèi)征集意見建議；在規(guī)劃編制階段，主要是實(shí)地調(diào)研、分部門、地區(qū)、園區(qū)開展調(diào)研座談，形成基本思路、明確目標(biāo)、思路、工作任務(wù)、重點(diǎn)項(xiàng)目、空間布局，完成目標(biāo)測算、建立重大項(xiàng)目庫、向上級銜接匯報；在審議論證階段，主要包括專家論證、政府論證（人大代表、政協(xié)委員、黨代表、各界代表），修改完善后報政府審議通過，最終發(fā)布。

規(guī)劃站位要頂天又要立地。既要把十九大、十九屆四中全會的重要精神，特別是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的有關(guān)要求學(xué)習(xí)領(lǐng)會到位、貫徹應(yīng)用到位，把中共中央、國務(wù)院和省委、省政府的重大戰(zhàn)略安排、重要政策要求、相關(guān)規(guī)劃部署學(xué)習(xí)貫徹到位，也要把本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)狀、優(yōu)勢、短板、機(jī)遇、挑戰(zhàn)等把握到位。既要從本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)去思考和謀劃發(fā)展，又要在更大空間體系中思考自身發(fā)展，考慮到本區(qū)域在大系統(tǒng)中的功能定位、競爭優(yōu)勢，以及與周邊地區(qū)發(fā)展的競爭與合作關(guān)系，按照開放思維編制規(guī)劃。特別是要做到，上級的重要要求部署和文件精神要有實(shí)實(shí)在在的體現(xiàn)，地方黨委政府的工作重點(diǎn)工作思路發(fā)展戰(zhàn)略要在本地區(qū)、本領(lǐng)域有實(shí)實(shí)在在的貫徹，群眾最期盼解決的訴求要有實(shí)實(shí)在在的回應(yīng)。

規(guī)劃編制要堅持共性與個性結(jié)合，延續(xù)性與前瞻性結(jié)合。既要充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在要求，體現(xiàn)中央對縣區(qū)發(fā)展的共性要求，又要體現(xiàn)本地區(qū)特殊的區(qū)位、資源、區(qū)情，形成個性化的目標(biāo)、思路和舉措。既要體現(xiàn)延續(xù)性，把“十三五”甚至是更早時期正確的工作思路工作部署，凡是符合新形勢要求的要堅定不移地延續(xù)下來，同時要針對新形勢、新認(rèn)識、新要求，從解決問題和推動發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)，有針對性地推進(jìn)創(chuàng)新和優(yōu)化發(fā)展，形成十四五期間本地區(qū)本系統(tǒng)的亮點(diǎn)；特別是要把創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等發(fā)展理念充分體現(xiàn)出來，把中央十九屆四中全會關(guān)于現(xiàn)代治理體系和治理能力現(xiàn)代化的精神體現(xiàn)出來。

規(guī)劃編制要堅持里應(yīng)外合，通力協(xié)作。專業(yè)機(jī)構(gòu)具有視野廣闊、學(xué)養(yǎng)深厚、方法科學(xué)、精力集中的優(yōu)勢，而縣區(qū)地方政府部門專業(yè)干部具有熟悉區(qū)情、熱愛鄉(xiāng)土、長期思考、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)點(diǎn)。因此，各縣區(qū)在規(guī)劃編制過程中，既要依托專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量，但又不能完全大撒把。特別是要強(qiáng)調(diào)一把手的深度參與。縣區(qū)規(guī)劃編制既然是一個決策過程，就必須是一把手工程，只有一把手全程深度參與規(guī)劃編制的過程，全程廣泛傾聽各方意見和專家建議，在此基礎(chǔ)上形成共識，進(jìn)而編制規(guī)劃文本，才能真正集中各方智慧，才能真正體現(xiàn)決策者意志和決策者意圖。同時也是在與專業(yè)機(jī)構(gòu)、政府官員合作通力編制規(guī)劃的過程中，深化縣區(qū)主官對縣區(qū)發(fā)展的思考和謀劃。總之，決策者參與編制，在各方共識的基礎(chǔ)上形成規(guī)劃，他才能真正認(rèn)可規(guī)劃，決策者真正認(rèn)可規(guī)劃，規(guī)劃才能真正得到有效的實(shí)施。