“十三五”收官和“十四五”謀劃，恰逢“兩個百年目標”交接、精準脫貧與鄉(xiāng)村振興銜接、供給側結構性改革的深化等重要歷史節(jié)點。總體而言，我國農業(yè)農村現(xiàn)代化面臨“五期交匯”。

第一個“百年奮斗目標”是到中國共產黨成立100年的時候，我國全面建成小康社會。農業(yè)、農村、農民的發(fā)展，是檢驗全面建成小康社會成色和質量的關鍵指標。“十三五”所處的歷史時期，正是小康社會從基本建成到全面建成、從農村局部小康到鄉(xiāng)村全面振興的歷史階段。“十三五”末，農業(yè)現(xiàn)代化要取得明顯進展，城鄉(xiāng)發(fā)展的融合協(xié)調性需要明顯增強，農民生活水平和質量需要普遍提高。“十四五”農業(yè)農村現(xiàn)代化和農民生活要再邁上一個新臺階，筑牢小康社會的根基。

第二個“百年奮斗目標”是到中華人民共和國成立100年的時候，我國建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家。“十三五”“十四五”兩個五年規(guī)劃，正逢兩個“百年奮斗目標”的歷史性交接。這就需要在第一個“百年目標”實現(xiàn)的同時，為中華民族的偉大復興筑牢根基。“中國要強，農業(yè)必須強;中國要美，農村必須美;中國要富，農民必須富。”建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，基礎在“三農”。到2050年，要達成鄉(xiāng)村全面振興的目標，真正實現(xiàn)農業(yè)強、農村美、農民富。把我國從一個農業(yè)大國建設成為農業(yè)強國，從鄉(xiāng)土文明建設成城鄉(xiāng)融合文明[3]，把農民發(fā)展成高素質的城鄉(xiāng)公民，“十四五”要做好開篇布局。

“十三五”末，要確保現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困問題。黨的十八大以來，我國平均每年減貧1300萬人以上，接近1億人口脫貧。2019年全國農村貧困人口減少1109萬人，至2019年末全國農村貧困人口僅剩551萬人[4]。2020年絕對貧困將按期消滅。“十四五”是檢驗“脫真貧、真脫貧”的重要時期，期間要保證已脫貧人口不返貧，已摘帽貧困縣不反復。這就需要繼續(xù)幫扶已脫貧地區(qū)，尤其要加強對不穩(wěn)定脫貧戶、邊緣戶和邊緣村鎮(zhèn)的動態(tài)識別，夯實精準脫貧成績。

在精準脫貧的基礎上，要鞏固提升精準脫貧成果，加快補齊鄉(xiāng)村振興的基礎設施和社會民生短板，實現(xiàn)產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。一個重要的銜接點在于，加快緩解農村相對貧困問題。我國農民還有相當一部分居民處于相對貧困狀態(tài)。解決鄉(xiāng)村相對貧困問題，不僅收入要達標，而且要在產業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織方面全面振興鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。尤其是相對落后的農村地區(qū)，要把推動產業(yè)扶貧幫扶資源、政策舉措等有序轉到鄉(xiāng)村產業(yè)振興。從“十四五”開始，要把農業(yè)發(fā)展成有魅力的希望產業(yè)，把鄉(xiāng)村建設成為宜居宜業(yè)的樂土，讓廣大農民群眾可持續(xù)地增收致富。

“十三五”期間，農業(yè)供給側結構性改革不斷深化。具體表現(xiàn)在：一是產品結構初步調優(yōu)。2016—2018年，非優(yōu)勢產區(qū)籽粒玉米面積調減286.7萬公頃，大豆面積增加160多萬公頃，棉油糖、肉蛋奶、水產品品種結構和品質結構均有所提升，農產品質量安全例行監(jiān)測總體合格率連續(xù)3年穩(wěn)定在97.5%以上。二是生產方式初步調好。“一控兩減三基本”取得明顯成效，2018年農田有效灌溉系數(shù)為0.554，化肥和農藥使用量均實現(xiàn)負增長，秸稈、養(yǎng)殖廢棄物和農膜綜合利用取得明顯進展。三是產業(yè)體系初步調順。2018年規(guī)模以上農產品加工企業(yè)7.9萬家，經營收入14.9萬億元，農產品精深加工水平加快提升，共享農業(yè)、體驗農業(yè)、中央廚房等農業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，農業(yè)多種功能不斷拓展。2018年休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待游客30億人次、營業(yè)收入超過8000億元。四是相關改革深入推進。農業(yè)補貼制度不斷優(yōu)化，托市政策改革攻堅階段順利完成，信貸、保險支農政策力度加大，2018年銀行業(yè)涉農貸款余額達到33萬億元，農業(yè)保險提供風險保障3.46萬億元。但是，“十四五”期間，我國農產品需求總量仍然剛性增長、需求結構還會持續(xù)升級。這就仍然需要真正由市場引導[5]，順應從過去的“有沒有”到“好不好”的轉型升級，實現(xiàn)創(chuàng)新為第一動力、協(xié)調為內生特點、綠色為普遍形態(tài)、開放為必由之路、共享為根本目的的農業(yè)高質量發(fā)展。

從農業(yè)部門的角度看，十四五時期是縣級加快追趕超越步伐、推動農業(yè)農村高質量發(fā)展、促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快實施的重要階段。要立足農業(yè)農村發(fā)展實際，把未來五年全縣的農業(yè)農村工作放在社會主義現(xiàn)代化建設全過程中進行謀劃，研究提出“十四五”時期農業(yè)農村發(fā)展重大項目、重大工程以及重點任務、發(fā)展目標等，力爭農業(yè)農村領域有更多的發(fā)展訴求上升到全縣宏觀戰(zhàn)略層面，有更多的重大項目納入到“十四五”全縣乃至國家重點項目建設庫。這些基本代表了縣級農業(yè)部門的心聲。

從農業(yè)政策中發(fā)現(xiàn)重點，關于農業(yè)方面的政策，需要研究以下文件：

“十四五”時期我國農業(yè)農村現(xiàn)代化的政策完善策略

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展基本框架建立，全社會關心農業(yè)、關注農村、關愛農民的氛圍更加濃厚。我國已是世界第二大經濟體，人均GDP接近1萬美元，支持農業(yè)農村發(fā)展的物質基礎更加雄厚。工業(yè)化城鎮(zhèn)化進入中后期，生產要素的內涵和外延不斷擴張，農業(yè)農村產業(yè)實現(xiàn)跨界融合。生物技術、數(shù)字資源等將為農業(yè)農村現(xiàn)代化提供彎道超車的加速器，農產品市場空間和農業(yè)多功能性進一步拓展，鄉(xiāng)村多元價值將更加凸顯。農業(yè)進入高質量發(fā)展新階段，農村改革不斷深化，綠色發(fā)展理念深入人心，農業(yè)農村現(xiàn)代化建設的階段性起點之高前所未見。在“五期交匯”的歷史背景下，要進一步認清形勢，針對上述十大“不平衡不充分”問題，把握政策改革的方向，科學制定“十四五”規(guī)劃。

以往的規(guī)劃在頂層設計的表述上是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“以城帶鄉(xiāng)”，實際上是“城市主導、農村從屬”的城鄉(xiāng)發(fā)展思路。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要促進城鄉(xiāng)社會現(xiàn)代化經濟體系、民主政治、文化活力、社會治理、生態(tài)文明互聯(lián)互通。城鎮(zhèn)化紅利在于規(guī)模經濟效應、范圍經濟效應和集聚經濟效應，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展則在于讓規(guī)模、范圍、集聚三大經濟效應輻射到鄉(xiāng)村。要加快建立城鄉(xiāng)融合的體制機制和政策體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務一體化建設、一體化管護、一體化運營，促進城鄉(xiāng)之間的要素流動。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎是讓城鎮(zhèn)居民和農村居民的權利實現(xiàn)互聯(lián)互通。要保障農民的“十大權利”，即保障農民在鄉(xiāng)村的土地承包經營權、宅基地使用權、集體資產收益分配權，以及城鄉(xiāng)融合過程中的人身財產安全、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、體面居住、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老社保、公平教育、政治參與方面的權利。

以往的政策目標主要指向為農業(yè)產業(yè)支持。一個很典型的證據(jù)是，農業(yè)補貼的測算依據(jù)一度是按照家庭承包經營耕地的面積，而且基本實現(xiàn)了不減存量、保持增量。按照單位耕地面積所獲得的補貼計算，中國農業(yè)補貼已經超過美國[14]。新時代則需要堅持農業(yè)產業(yè)支持和農村發(fā)展協(xié)調并行。未來的政策支持要更多地向農村人居環(huán)境改善、農村社會事業(yè)等傾斜。而農村發(fā)展只依靠財政投入，是不可持續(xù)的，必須增強農村地區(qū)的自我發(fā)展能力。這就需要發(fā)展壯大農村集體經濟，讓農村集體經濟集中力量辦大事。但是，現(xiàn)階段我國農村集體經濟實力仍然不強。根據(jù)第三次全國農業(yè)普查10%村莊樣本數(shù)據(jù)(約5.5萬個村)，2016年平均每個村集體全年收入僅為105.19萬元，每年還要支出64.32萬元的人員工資、辦公物品支出等村集體辦公經費。如果以中位數(shù)計，村集體收入僅8萬元，支出2.5萬元。根據(jù)農村社會事業(yè)促進部門測算，一個村建設一個公共廁所，投入資金至少需要10萬元。在這種集體經濟發(fā)展水平下，很難指望農村集體經濟集中力量修建基礎設施、做好民生服務等“大事”。未來，要在保障農民利益的前提下，落實土地政策改革成效，千方百計盤活農村資源資產，放大產權制度改革經濟效應，健全完善審批、財稅、金融等政策，促進農村集體資源資產保值增值并創(chuàng)造實實在在的紅利，釋放農村集體經濟活力。

以往的規(guī)劃主要依靠補貼、投資和工程項目等大幅增加財政投入。2003—2015年，國家財政支持農林水事務年均遞增速度曾經達到21.2%。但是，隨著國內經濟轉向中高速增長，經濟下行壓力加大，財政收入2014—2018年連續(xù)五年增速在10%以下。“十四五”期間，減稅降費政策效應會大概率地進一步釋放，民生領域仍然需要財政資金補短板，其他多元化財政投入需求巨大[15]。在這種背景下，財政對農業(yè)農村投入的增速大幅增長的空間有限。未來的財政支農資金會更加整合集約使用，更多地發(fā)揮杠桿作用，激發(fā)社會資本和市場主體投入積極性。近年來，農林水事務財政支持資金探索使用了“大專項+任務清單”的方式，采取因素法測算分配，就某一薄弱環(huán)節(jié)的建設內容按地區(qū)切塊，加強對建設任務的績效評估。例如，國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園就參考了“大專項+任務清單”：以園區(qū)為單位投入，設立建設清單，直接驗收建設清單項目。與此同時，未來政府分配資源所依賴的項目制補貼方式會進一步改革。未來的農業(yè)農村支持手段會更多地依靠信貸、保險等市場化的方式，以大數(shù)據(jù)追蹤的方式，實現(xiàn)市場化的精準支持，激發(fā)市場主體投入。

(四)農業(yè)產業(yè)支持要堅持保供給、調結構、轉方式并行

以往規(guī)劃的目標主要是支持農產品尤其是糧食產量增加。例如，農業(yè)部門一度把糧食年度產量作為績效考核的主要指標。這就造成無論是農業(yè)補貼，還是農業(yè)投資，其政策作用機制主要是鼓勵生產經營主體增加資源要素投入。從財政支農結構來看，農業(yè)生產資料與技術補貼仍然占到農業(yè)公共財政支出的20%以上(見表1)。而農業(yè)結構調整補貼一度在1%以下，農業(yè)資源保護與利用補貼是“十二五”之后才逐步增加的。新時代的農業(yè)產業(yè)支持政策，一方面要繼續(xù)保障農產品供給，讓城鄉(xiāng)居民在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食品。另一方面，則需要堅持保供給、調結構、轉方式并行，尤其是需要促進農業(yè)結構、生產方式與資源環(huán)境承載力相匹配。特別需要指出的是，應當支持農業(yè)資源休養(yǎng)生息，耕地有序休耕、輪作，坡度較高的耕地有序退出耕種或進入后備耕地。

以往的農業(yè)支持政策主要立足國內，對國際規(guī)則參與得較少。當前世界面臨著“百年未有之大變局”，國際格局和政治力量對比加速演變，全球經濟發(fā)展進入再平衡時期，傳統(tǒng)國際貿易投資規(guī)則加速重構，我國面臨大國戰(zhàn)略性競爭的嚴峻考驗。農產品消費總量剛性增長，消費結構由過去的谷物消費為主快速升級到高級植物纖維、動物蛋白和脂肪兼重。此外，工業(yè)加工需求導致原料消耗增長。盡管農業(yè)技術進步增產效應已經一定程度上實現(xiàn)對消費增長的追趕，但是受到國內耕地資源和淡水資源的約束，仍然需要從國外進口農產品。根據(jù)虛擬土地貿易模型計算，2017年中國農作物播種面積25億畝，而進口農產品折算耕地超過12億畝[17]。另外根據(jù)虛擬水貿易模型計算，2015年中國進口糧食相當于凈進口了2005億噸淡水資源[18]。既然相當規(guī)模的農產品進口不可避免，那么就需要適應這一趨勢。“十四五”時期則需要統(tǒng)籌國內資源、市場、制度，根據(jù)土地和淡水資源來合理布局農產品進口來源，以市場需求的力量驅動國內外資源為我所用。在國際農業(yè)合作的過程中，更多地參與推動國際貿易規(guī)則和多邊體制改革。

以往的規(guī)劃主要是靠自上而下的執(zhí)行。從公共經濟學的角度來看，“自上而下”需要有相應的行政體制的保障，而這很可能導致政策執(zhí)行的監(jiān)督成本過高[19]。實際情況也是如此。以往的規(guī)劃和各種政策，主要依靠地方政府分層對接。涉及農業(yè)農村的規(guī)劃和政策落地，經常需要村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部核實、經過縣(市、區(qū))、再到省(區(qū)、市)層層上報。新一輪科技革命和產業(yè)變革迅速發(fā)展，信息技術深刻改變了農業(yè)農村發(fā)展的基礎，也改進了政策執(zhí)行和落實的方式。農業(yè)農村現(xiàn)代化雖然仍要激活從中央到地方的各類參與主體的積極性[20]，但是在手段上可以更加依靠大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術手段。例如，區(qū)塊鏈技術在農產品電商的質量安全控制方面具有非常好的前景，每個環(huán)節(jié)的農產品投入都會在線形成“記賬本”，從而自動實現(xiàn)農產品質量安全可追溯。但是，以信息化手段促進政策落實，需要考慮技術使用的成本收益。目前，給一臺深松整地機加裝能夠準確測量上報深松作業(yè)質量的傳感器，成本需要1200元，而深松整理作業(yè)補貼每畝40元。為了監(jiān)督政策落實，一個傳感器相當于作業(yè)300畝的補貼。當然，隨著技術的進步，成本收益的平衡點會向低成本移動。在此之前，需要正確把握監(jiān)督政策落實過程中技術監(jiān)督執(zhí)行與人力監(jiān)督執(zhí)行的對比關系。

總體而言，“十四五”農業(yè)農村現(xiàn)代化面臨的形勢更加復雜。而且，糧食等重要農產品需求剛性增長的趨勢不會改變，人多地少的基本國情農情不會改變，農業(yè)小部門化的規(guī)律不會改變，推動農業(yè)高質量發(fā)展的迫切要求不會改變，新舊動能轉換接續(xù)的態(tài)勢不會改變，資源環(huán)境約束趨緊的生態(tài)基礎不會改變，國際國內“黑天鵝”“灰犀牛”交織的局面不會改變，農村經濟社會加速轉型的趨勢不會改變。新老因素疊加，將使“十四五”農業(yè)農村現(xiàn)代化規(guī)劃的編制難于以往。未來，需要堅持底線思維，科學編制規(guī)劃，提升規(guī)劃的可行性。