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PPP模式中的“立”與“破”
來源：未知 日期：2016-11-10 點(diǎn)擊：次
有人將2014年以來PPP模式不斷推廣的意義上升至政府與市場關(guān)系的一次根本性轉(zhuǎn)折。
這種說法有其正確性。PPP模式的推廣意味著政府對(duì)市場的干預(yù)，從具有行政化色彩的委托-代理模式，向市場起決定性作用的契約模式轉(zhuǎn)型。
政府與市場的關(guān)系是國家治理現(xiàn)代化的重要維度。對(duì)于中國這樣的后發(fā)轉(zhuǎn)型國家而言，以制度手段界定政府與市場的邊界，實(shí)現(xiàn)二者的優(yōu)化組合，更是國家治理現(xiàn)代化的前提條件之一。
不過現(xiàn)實(shí)是，一片叫好聲中，PPP模式的真實(shí)生存狀態(tài)或許并不總像外表一樣風(fēng)光。真實(shí)的情況是，截至2016年5月底，全國PPP綜合信息平臺(tái)一共發(fā)布項(xiàng)目8000余個(gè)，投資總需求約10萬億元，而項(xiàng)目的落地率僅為21.7%。
或許并不是所有的PPP項(xiàng)目都像華夏幸福的固安產(chǎn)業(yè)新城一般成功，更多人選擇觀望的原因無外乎兩個(gè)：一是對(duì)地方政府的信用問題心存顧慮，二是基于政策嬗變背后對(duì)合作風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。這種風(fēng)險(xiǎn)包括融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)工期風(fēng)險(xiǎn)、工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、造價(jià)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)、政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)等。
當(dāng)然，這種風(fēng)險(xiǎn)并不是單方面的，對(duì)于政府來說，如何確定合作公司給政府增加了難度，而且在合作中要負(fù)有一定的責(zé)任，客觀上也增加了政府的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。
作為第三方，司法機(jī)關(guān)也習(xí)慣于將PPP項(xiàng)目中的糾紛視為政府的內(nèi)部事務(wù)，從而主動(dòng)消解了司法的權(quán)威。在公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整的案例中，地方政府過分強(qiáng)調(diào)公共利益代表者的身份，沒有形成與PPP項(xiàng)目合作方的協(xié)商機(jī)制與相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制。
因此，在法律層面下的合作契約缺失，以及執(zhí)行層面的權(quán)威錯(cuò)位導(dǎo)致這種模式從制度上就缺少保障。這就是“立”的問題。在政府和民營企業(yè)的合作當(dāng)中，雙方應(yīng)樹立市場經(jīng)濟(jì)下的“契約精神”，畢竟像華夏幸福與固安縣政府長達(dá)14年的“友誼”并不多見。
所謂“立”主要解決的是各個(gè)市場主體在合作中的定位問題。政府作為提供公共服務(wù)的主體，動(dòng)用資源容易受體制機(jī)制和行政邊界的約束。而運(yùn)用PPP模式提供公共服務(wù)，則能突破體制機(jī)制和行政邊界約束，跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門組織動(dòng)員資源，拓展了可行配置空間，減少了因行政、區(qū)域分割帶來的沖突和低效率。
不過地方政府在PPP模式中的職責(zé)，應(yīng)該從主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向吸納，這就需要政府打破常規(guī)思維，著眼于將各類市場主體吸納到治理體系當(dāng)中，在多元協(xié)商的制度框架下開展具體的合作。
例如在PPP項(xiàng)目評(píng)估的過程中，可以建立多元合作的評(píng)估機(jī)構(gòu)，由主管部門官員、企業(yè)家、投資人、專家學(xué)者、媒體代表、公眾代表等方面共同組成咨詢委員會(huì)，對(duì)擬入庫的項(xiàng)目提供咨詢意見，以協(xié)商治理的方式保證PPP項(xiàng)目在規(guī)劃層面的包容性。
在固安產(chǎn)業(yè)新城案例中，工業(yè)園區(qū)聘請(qǐng)了大量“外腦”專業(yè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所做第三方審計(jì)，專業(yè)律師事務(wù)所完善合同體系并須設(shè)定相應(yīng)的邊界條款。在PPP合約中，華夏幸福的利潤回報(bào)以工業(yè)園區(qū)增量財(cái)政收入為基礎(chǔ)，同時(shí)承擔(dān)政策、經(jīng)營和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而地方政府則放手讓公司大膽去實(shí)踐。縣政府也明白，只有把項(xiàng)目做好才能雙贏。成功，背后自有其理。