宋曉梧：實施板塊軸帶結合區域發展戰略
來源：未知 日期：2015-08-12 點擊：次
如何在一個統一國家的內部，平衡不同區域發展水平，搞好區域布局與區域協調，保障不同區域居民都享有基本的國民待遇，從而增加國家的整體凝聚力，是大國治理中不可或缺的重要戰略。
借鑒歐盟和一些發達國家的經驗，建議在行政區域劃分的基礎上，按照國土空間開發評價和問題導向來劃分區域援助政策范圍。充分發揮橫跨東中西、連接南北方的重要軸帶，提升軸帶對統籌區域發展的引領和帶動作用。
中國經濟50人論壇、新浪財經和清華經管學院聯合舉辦的新浪·長安講壇第276期日前召開。論壇成員、中國經濟改革研究基金會理事長宋曉梧發表了題為“大國區域發展戰略：回顧與展望”的主題演講。
宋曉梧表示，上世紀末，我國開始實施區域協調戰略，面向經濟新常態，區域協調發展應有新思路，新舉措。建議實施行政區與類型功能區相結合、板塊與軸帶結合的區域發展戰略，充分發揮橫跨東中西、連接南北方的重要軸帶，提升軸帶對統籌區域發展的引領和帶動作用。同時，進一步細化四大區域板塊，依托現已形成的城市群和經濟區，逐步培育形成東北、京津冀(含山東)、泛長三角、泛珠三角、長江中游、西南、西北、海峽西岸等八大區域經濟板塊。
實現區域協調發展任重道遠
宋曉梧說，如何在一個統一國家的內部，平衡不同區域發展水平，搞好區域布局與區域協調，保障不同區域居民都享有基本的國民待遇，從而增加國家的整體凝聚力，是大國治理中不可或缺的重要戰略。
改革開放之后，與實行高度集中的計劃經濟時期相比，地方政府在經濟發展上獲得了很大的自主權，可以說目前的區域問題在很大程度上構建于中央政府與地方政府的關系之上，當一個區域規劃覆蓋了幾個地方行政區劃時，區域政策才更加顯現出其區域性特征，而各類區域規劃的實施，中央政府要主導，具體實施還是要落實到地方。因此，論及區域發展戰略，必然涉及中央與地方的關系。
他介紹，新中國建立之后至改革開放前，國家總體上實行的是向內陸傾斜的區域發展戰略。上個世紀70年代末期，中國的區域發展戰略也發生了方向性的轉變，從向內陸傾斜轉為向沿海傾斜。至上世紀90年代中期，東部地區發展速度持續20年領先于中西部和東北地區，導致區域發展不平衡問題日益突出，一系列負面影響已經逐漸成為影響國民經濟發展全局的重大問題。
宋曉梧表示，針對區域發展新出現的不平衡現象，《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》首次將地區之間協調發展作為國民經濟和社會發展的指導方針之一，指出要“堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區發展差距”。自此，我國步入了區域協調發展的階段。上世紀末至今，中央密集出臺了一系列促進區域協調發展的重大決策：1999年實施西部大開發戰略，2003年實施東北地區等老工業基地振興戰略，2006年啟動實施促進中部地區崛起戰略，2010年提出推進主體功能區，同時加大對特殊類型地區的扶持力度，并鼓勵東部地區率先發展。
宋曉梧說，然而，在充分肯定新世紀以來區域協調戰略取得進展的同時，我們也要清醒認識到，真正實現區域協調發展還任重道遠。
一是由于板塊式區域政策中行政區劃色彩濃重，各區域都爭相把本地打造成“政策洼地”，致使區域行政壁壘突出，一定程度上阻礙了生產要素在全國的合理流動。二是不少地方將區域發展簡單等同于區域GDP或人均GDP增長，熱衷于發展有利于GDP增長的重化工業項目，大大加劇了產能過剩。三是區域間基本公共服務水平差距沒有明顯縮小，特別是義務教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務水平方面差距仍然很大。四是區域間人均GDP的差異至今不僅與主要發達國家相比偏大，而且也超過了一些發展中國家。五是以經濟-人口分布的GPR值來評估，與16個發達國家的323個省級區域相比，我國畸高和畸低的區域比例分布導致區域發展呈現典型的“啞鈴型”特征。
合理劃分中央地方的財權事權
宋曉梧說，認真梳理新中國成立以來的區域發展戰略沿革，特別是改革開放后的區域發展戰略演變，借鑒國外區域協調發展的經驗教訓，面向經濟新常態的區域協調發展應有新思路，新舉措。
第一、基本公共服務均等化應作為區域協調發展的主要目標。
在市場機制作用下，資源要素必然向發展條件較好、回報率較高的區域集聚，繼續以GDP或人均GDP作為衡量區域是否協調發展的首要目標，區域協調發展的任務幾乎難以完成。我國由于前一階段各地偏重總量GDP或人均GDP指標，公共服務均等化的問題沒有提到應有的位置，致使居民收入一次分配的地區差距，經過二次分配反而擴大了。
宋曉梧認為，應當考慮以基本公共服務均等化、公共設施基本完備作為衡量區域協調發展的主要指標。教育、醫療、社保、住房等民生指標大體相當，供水、供氣、供電、供暖大體平衡，鐵路、公路、民航等交通設施以及現代通信設施基本具備，就可以認為區域發展水平大致協調了。國際經驗也表明，政府建立面向全民的均等化的基本公共服務和基本公共設施，是在發展過程中縮小地區居民收入差距的普遍做法。
第二、建立統一的市場體系應成為區域協調發展的基本準則。
宋曉梧表示，要警惕過多的國家級區域規劃形成層次不等、種類繁多、畫地為牢的各類財稅、土地、外貿等優惠政策，在一定程度上割裂了全國統一的社會主義市場經濟體系，形成地方政府主導的“諸侯經濟”，最終加大了區域協調發展的難度。
為此，他建議加快建立全國統一的醫療、養老、失業等社會保障制度，并相應提高統籌層次，重點解決基本社會保障項目跨地區轉移和異地接續的問題，特別是東部沿海地區應加強對外省務工人員的社會保障，強化勞動力使用地的責任，促進勞動力要素跨區域合理流動。與此相適應，十三五時期應進一步加大戶籍制度改革的力度，放寬對人口流動的限制，在此基礎上，有序推進公民自由遷徙權的確立。一國公民的自由遷徙權將對公共服務均等化起到極大的推動作用，從而進一步緩解區域差距以及城鄉差距。
第三、合理劃分基本公共服務方面中央與地方的財權事權。
宋曉梧認為，現有的中央和地方財政關系方面，地方事權過大，財權過小，尤其是教育、衛生、社會保障、公共安全、環境保護等基本公共服務供給方面的事權集中由地方承擔，但沒有相對應的財權。這導致經濟發達地區有財力進一步提高本地區的基本公共服務水平，一些欠發達地區盡管得到了中央的轉移支付，仍然遠跟不上發達地區的基本公共服務財政投入水平。就全國看，包括義務教育、公共衛生、基本社會保障在內的許多基本公共服務項目，仍存在地區間二次分配擴大一次分配差距的逆向轉移問題。
按照十八屆三中全會決定精神，考慮到基本公共服務均等化是針對全國而言，建議中央政府在教育、醫療、社會保障等基本公共服務方面，擔負更主要的支出責任。
一是明確界定基本公共服務的范圍，并隨同經濟社會發展水平提高而相應調整。二是明確全國實施基本公共服務均等化的標準，由中央政府平衡各地基本公共服務的投入水平，并建立科學的評價指標體系。三是明確劃分各級政府提供基本公共服務的權責，保證責任歸屬清晰、合理。四是完善財稅制度，合理調整政府間財權配置，擴大地方稅收來源，并且按照基本公共服務均等化的要求，完善財政轉移支付制度。五是鼓勵發達地區吸納欠發達地區的人口，促其融入當地社區，成為穩定的遷徙者。
第四、改革阻礙區域協調發展的相關稅收體制。
宋曉梧介紹說，有關資料顯示，1994年以來，我國省際間人均稅收收入差距與人均GDP差距相比，呈現明顯的擴大趨勢，這說明人均稅收收入省際間差距并不完全是由于經濟發展水平的差異所決定的。從稅收體制上看，有兩個重大問題影響到區域協調發展，需要深化相關稅收體制改革加以解決。
一是稅收地與稅源地背離造成的區域稅收不合理。這個問題10多年前就被提了出來，但由于既得利益格局難以打破，至今沒有得到合理解決。建議相關部門認真加以研究，在十三五時期改革這一稅收制度，使大多數經濟相對落后的稅源地可以合理分享本地產生的稅源。
二是資源稅改革長期滯后造成的“資源詛咒困境”。近年來資源稅的改革取得了一定的進展。事實證明，通過擴大資源稅范圍和提高稅負，減緩東中西部價稅逆向運行的局面，提高資源型產品的價格，將稅負轉嫁到資源的加工和使用環節，將有利于中西部和東北地區把資源優勢轉化為經濟和財政優勢。
實施行政區與類型功能區結合戰略
第五、實施行政區與類型功能區相結合的區域發展戰略。
宋曉梧說，我國目前的區域政策主要以行政區劃為基礎，界定區域邊界和制定區域政策。借鑒歐盟和一些發達國家的經驗，建議在行政區域劃分的基礎上，探索按照國土空間開發評價和問題導向來劃分區域援助政策范圍。可考慮適當縮小區域政策的施行范圍，將區域政策下移一級，到地級市和縣的層面。加大對特殊類型區域的支持力度，建立全國統一的國家區域援助政策體系。
同時，建議將區域規劃的重點轉移到促進城市群的發展上來。以多個城市組成的城市群為區域規劃的主要對象，加強高鐵等快捷交通基礎設施建設，增強城市間物理連接性和經濟關系性，提高城鎮體系承載人口和經濟活動的整體能力。
第六、實施板塊與軸帶結合的區域發展戰略。
宋曉梧表示，建立在“四大板塊”基礎上的區域經濟政策，主要是以地理位置并考慮行政區劃對我國區域進行的劃分，一定程度上割裂了區域之間的經濟聯系，形成了在政策上各個區域板塊的攀比，導致發展訴求與支撐條件的不匹配。
新時期要充分發揮橫跨東中西、連接南北方的重要軸帶，提升軸帶對統籌區域發展的引領和帶動作用。可以考慮沿長江、珠江、黃河等大江大河和京廣、京哈、京滬、隴海等重要交通干線，促進生產要素集聚和擴散，促進區域人口、產業、城鎮布局的優化，逐漸形成經濟開發軸帶。同時充分發揮一級軸帶的核心作用，輻射帶動周邊地區形成二級開發軸帶和復合開發軸帶，如充分發揮長江經濟帶的輻射帶動作用，延伸形成漢江經濟帶、湘江經濟帶、贛江經濟帶等二級開發軸帶，形成我國東中西開發的主軸帶。依托京廣一級軸帶向東向西延伸形成京九—京廣—焦柳之間寬約300公里，長約2000公里的我國南北復合發展主軸帶。
在軸帶開發的同時，進一步細化四大區域板塊，依托現已形成的城市群和經濟區，逐步培育形成東北、京津冀(含山東)、泛長三角、泛珠三角、長江中游、西南、西北、海峽西岸等八大區域經濟板塊。將軸帶和板塊結合起來，既注重軸帶對區域協調發展的統籌能力，又注重引導生產要素在區域板塊內部集聚和合理分工，從而形成網格化、多支撐的區域發展新格局。
第七、實施國內區域與國際區域有機銜接的區域發展戰略。
宋曉梧建議，以“一帶一路”建設為依托，支持西南地區通過珠江—西江經濟帶，充分利用中國—東盟合作平臺，深化珠三角與北部灣地區的合作，將廣東、廣西打造成我國面向東南亞合作的核心區，將云南、四川打造成面向南亞開放的橋頭堡。支持西北地區加強與中亞國家合作，建設新疆絲綢之路核心區，將西北地區的發展與向西開放緊密結合起來。支持東北地區加強中俄蒙、中日韓和中朝合作，將黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古打造成面向東北亞開放的重要樞紐。通過國際區域合作帶動國內區域合作和區域開發。
