產業鏈政策與產業政策有何不同
來源:高新院 achie.org 日期:2022-08-03 點擊:次
近年來,單邊主義和保護主義盛行,逆全球化思潮甚囂塵上,全球產業鏈格局發生重大調整。特別是新冠肺炎疫情暴發以來,利用市場機制在全世界范圍配置資源,不再像之前那樣便利可靠。產業鏈上任何一個環節,哪怕是技術含量不高的普通零部件供應,都可能因“市場被迫關閉”影響產業整體運行。提升產業鏈水平,自然成為各國政府政策聚焦的重心。產業鏈政策就是在這樣的背景下進入政府決策和公眾視野的。2020年以來,我國各地普遍推廣實施產業鏈“鏈長制”,使得產業鏈政策廣為人知,學界關注者與日俱增。一個值得思考的現象是,學界對傳統產業政策的看法存在較大分歧,但對產業鏈政策形成的共識則遠大于分歧。同樣是針對“特定產業”設計的政策,為何產業鏈政策更容易凝聚共識?與傳統產業政策相比,產業鏈政策到底有何不同?
厘清何為產業鏈政策,定義產業鏈是關鍵。產業鏈就其表現形式來看,是在設計、制造、運營等環節有內在技術經濟關聯的企業,為實現價值增加等經濟活動而合作,由此形成的復雜網鏈結構。產業鏈同時也是市場專業化分工的結果,同產業內各類企業基于專業分工形成的特定經濟聯系,“鏈”則是市場主體被重新聯系起來而呈現出的不同形態。通過網鏈結構和企業生態體系,產品的生產、流通和銷售,由這一鏈條上的相關企業通過分工合作共同完成。不同的企業選擇在產業鏈不同環節從事經濟活動,而后由市場機制協調資源在企業間的配置。與產業鏈有關的一個概念,是經常被并列提及的“供應鏈”。供應鏈是企業從采購生產資料到制成產品,并經由銷售、運輸網絡把產品送達需求終端,將供應商、制造商、分銷商直到最終用戶連成一個整體的企業生態體系。通俗地理解,產業鏈是從產業整體視角看企業間各種關聯關系,供應鏈則立足于單一企業視角看企業間的上下游關系,因此產業鏈范疇要寬于供應鏈。所謂產業鏈政策,就是用以協調產業鏈條上企業之間的合作關系,保障產業鏈條穩定可控的一系列政策支持體系。
不同于企業組織的被動“自適應”,主動降低企業利用市場協調生產的交易成本,是產業鏈政策的核心職能所在。由于分工模式轉換,利用產業鏈協調生產的成本呈現升高趨勢。現代產品比傳統產品需要更高程度的專業化,生產由“基于產品的分工”轉向“基于知識的分工”。“一個產業一個企業鏈主”的時代已經過去了,像福特汽車這樣的單一垂直整合制造商,自行設計和制造全部或大部分零件的日子,也已經一去不復返了。全球分工體系把各類專業企業聚集在一起,在研發、設計、制造等方方面面實現跨界合作。產業鏈由此出現深度分層:核心生產企業依賴于一級供應商,后者又依賴于第二層,而第二層又依賴于第三層、第四層……在全球分工新格局下,一旦遇到“逆全球化”“疫情沖擊”或“關鍵環節供應受阻”,利用市場協調產業鏈的交易成本升高,跨區域交易可靠性減弱,大規模更換產業鏈中的任何環節,都變得非常困難。知識分工基礎上的產業鏈合作,比傳統分工模式更需要大幅度降低市場交易成本。
中央明確提出,增強產業鏈供應鏈自主可控能力,形成具有更強創新力、更高附加值、更安全可靠的產業鏈供應鏈。實現這一目標,不僅需要有數量眾多的企業愿意專注于產業鏈關鍵環節,形成牢牢把控這個特定環節核心技術的能力,也要求市場協調生產的成本足夠低,使得產業鏈各環節的企業更容易合作。這意味著,產業鏈供應鏈自主可控能力的提升,更加依賴專業分工和市場體系。可是,從我國政策實踐來看,在以“鏈長制”為代表的產業鏈政策實施過程中,無論省市縣,產業鏈“鏈長”皆由地方主要領導掛帥。由地方官員擔任“鏈長”,顯然會有行政權力介入市場經濟運行,為何產業鏈政策在學界并沒有像傳統產業政策那樣引起巨大分歧呢?
眾所周知,傳統產業政策是為實現規范產業準入、優化產業結構、提高產業競爭力等目標,政府針對特定產業提供的政策性支持或管制。學界關于產業政策的作用,一直以來存在較大爭議。支持者認為政府能夠利用產業結構演進規律,可以培育主導產業、發揮規模經濟優勢,促進經濟健康發展。持不同意見的學者認為,產業政策是政府對市場運行規律的干預,既不公平也缺乏效率,甚至有人認為迄今為止產業政策鮮有成功范例。而政府推動的產業政策若要成功,還要滿足系列條件:一是政府要站得高,必須知道什么樣的產業結構是好結構、什么樣的市場結構有利于激發市場活力;二是政府要看得遠,必須具有前瞻性,知道哪些產業能夠成為主導產業、新興產業或戰略性產業;三是政府要走得穩,必須能夠對政策運行自我糾偏。政府能否做到上述三點,爭論不休。因此,學界關于產業政策的分歧通常大于共識。
產業鏈政策,雖然從“形”上看起來像傳統產業政策那樣,有行政權力介入特定產業市場運行,但其“神”是運用行政權力降低市場運行的制度性成本。兩者在理論基礎、政策設計、目標導向和實施路徑上均存在較大差異。第一,從理論基礎看,傳統產業政策多構建在“市場失靈”理論基礎之上,而產業鏈政策的理論基礎是更好利用“市場分工”而非矯正“市場失靈”。第二,從政策設計看,一個產業是否需要“強鏈、補鏈、延鏈”等判斷,作為“鏈長”的政府官員高度依賴“鏈主”企業及其配套企業提供的市場信息。而傳統產業政策對產業進行選擇性支持時,需要政府部門進行非市場化預測和判斷。第三,從目標導向看,傳統產業政策突出規模導向,產業鏈政策更強調企業間協調合作能力。地方以產業鏈招商形成的產業鏈集群,有助于深化分工,降低企業間合作配套成本,為企業在特定環節“心無旁騖”從事自主創新提供條件。第四,從實施路徑看,產業鏈政策主要針對產業鏈“特定環節”給予政策性支持,而傳統產業政策則主要針對產業內“特定企業”給予非對稱性支持。一言以蔽之,產業鏈政策更好地實現了有為政府和有效市場的有機結合,這是產業鏈政策更容易凝聚共識的邏輯所在。(楊振)